周淑真：憲政體制與政黨政治的關系分析

【摘要】憲政體制支配政治權力形成和行使的過程, 規范社會政治體制, 決定政黨政治的狀態和作用,同時,政黨政治的得失對國家憲政體制成敗產生重要影響。以英國議會制兩黨制、美國總統制兩黨制、德國“5%條款”多黨制和法國半總統半議會制的多黨制為例, 闡明憲政體制與政黨政治之間的內在關系。

【關鍵詞】憲政體制; 政黨政治; 制度建構; 體制運行

憲法作為政治共同體法律秩序的基礎, 在國家與社會的各個領域, 成為人們共同遵循的價值基礎和依據。所謂憲政體制, 即憲法作為國家的根本大法, 與國家生活融為一體, 支配著政治權力形成和行使的過程, 規范社會各個領域全過程的政治體制。憲法包含對人的基本權利義務、國家政權的組織形式和國家結構形式的規定。構成憲法的各個部分以其不同的形式規范社會共同體的價值、人權的基本要求、國家結構形式和國家權力機關構成方式及其運行機制。憲法不僅是規范意義上的法律文件, 構成共同體的價值基礎與價值秩序, 而且, 其作用體現為: 在社會政治現實中配置政治權力, 影響和決定著政黨政治的運行方式和機制。在憲法規定的各項內容中, 同樣的國體,由於各國的歷史傳統和現實條件不同, 其政權組織方式不同, 由政黨組織政府、執掌政權的方式和途徑也各不相同。

英國是議會制的兩黨制, 美國則是總統制的兩黨制。典型的多黨制是意大利的議會制多黨制, 具有政黨數目多、分化組合快、多黨聯合執政經常導致政府更替頻繁、政局不穩等特點, 而德國5%條款的多黨制、法國半總統半議會制的多黨制都是在吸取各自憲政體制經驗教訓的基礎上, 比較成功地克服了其缺點, 走出了各有特點的政治發展道路。分析以上各國憲政體制與政黨政治之間的關系和由此導致的成敗利弊, 有助於深化對於政治程序運轉方式的理解和對政治變革發生方式的闡釋, 有助於更深刻地認識中國特色政黨政治。

一、憲政體制創建決策規則, 決定國家政治權力的形成和行使

憲法是關於決策制定、權利和政治體系中權威分配的基本規則, 制憲是一個國家根本性的政治活動, 它創建決策規則。英國沒有正式的成文憲法, 隻有長期為人們所接受且高度發達的一套習慣和慣例, 它得到了重要普通成文法的支持, 這反映了英國漸進、累積性的及總體上和平的政治變革。這些變革開始於17 世紀, 如從國王向議會的權力轉移, 政黨的形成和內閣制度的確立, 以至擴大選舉權的1832 年和1867 年的改革法案。美國基本政治架構是根據成文憲法—— 1787年起草、1788年批准、1 789 年宣布執行的《美利堅合眾國憲法》設計建構的, 這是世界上迄今為止仍然發揮效力的最早的憲法, 聯邦制、分權( 權力制衡) 和司法審查是美國憲政體制的根本特征。英、美兩個國家都是創制性的憲政體制, 英國是內閣制的創制者, 而美國則是總統制的創制者。

內閣制是指由內閣( 政府) 執掌行政權並對立法機關( 議會) 負責的政權組織形式。內閣由在議會中佔多數席位的政黨組成, 對議會負責, 並受議會監督, 內閣首腦及成員形式上由國家元首任命。內閣的組成必須和議會多數人的意志取得一定的協調, 一旦內閣得不到議會的信任, 就會發生政府的更迭或議會的改選。總統制是指以總統為國家元首和政府首腦的一種政權組織形式, 以總統為首的行政機關獨立於立法機關之外。

內閣制與總統制的主要差異如下: 其一, 在總統制的國家, 總統既是國家元首又是行政首長, 總統的固定任期由憲法規定, 在通常情況下議會並不能迫使總統去職, 隻有在總統嚴重失職的情況下, 議會才可以彈劾或罷免總統; 內閣制的國家行政首長稱首相或稱總理, 他和其他內閣成員都依賴立法機關的信賴, 議會可以利用不信任投票來倒閣, 內閣也有解散議會並重新改選的權力。其二, 總統通常是由公民直接投票選舉產生或通過總統選舉人團間接選舉產生; 首相或總理通常不是經公民直接選舉產生, 而是由議會中的議員推舉產生, 推舉的方式包括議會全體議員選舉, 也包括經多數黨議會黨團內部的協調。其三, 總統制下的總統通常既是國家元首又是行政首長, 但總統和內閣成員通常不能兼任國會或議會的議員;內閣制下的總理或首相僅僅是行政首長, 通常不具有國家元首的地位, 但總理或首相及內閣閣員通常也是國會議員。其四, 總統制與內閣制的分別, 表現在政黨政治方面即總統制下的總統所屬的政黨為執政黨, 國會中的不屬於總統的政黨無論是多數或少數都為在野黨; 而內閣制中的執政黨一定是議會內的多數黨。其五, 總統制下的總統因為是由全民選舉產生, 具有較大的民意托付,負有完全的行政責任, 其內閣成員都由總統任命,僅為總統的顧問或幕僚; 而內閣制下的首相或總理與其內閣閣員都是議會議員, 也都是由某選區內的選民選舉產生的, 所以首相或總理僅是內閣閣員中的“首位閣員”。相對於總統制而言, 內閣制下的內閣集體擔負政治責任, 由全體內閣閣員集體決策, 共負政治責任, 所以通常稱為“責任內閣”。

在當代世界各國政黨政治的類型和模式中,英國與美國比較成功地實行了兩黨制度。對這兩國的政治體制與政黨政治對比分析如下:

(一) 英國內閣制兩黨制與憲政體制的相互影響

首先, 從形式上看, 英國實行內閣制, 由內閣負責行政, 議會負責立法, 行政與立法分立, 議會有行使不信任投票倒閣之權, 內閣有解散議會重新改選的權力, 二者互相制衡。表面上內閣要向議會負責, 行政權小於立法權。實際上, 在議會內有執政黨也就是多數黨的存在, 再加上英國兩大政黨都是組織嚴密、紀律分明的政黨, 行政、立法兩權已經與多數黨的存在結合在一起, 根本不再分立與制衡, 議會和內閣這兩部機器, 一同用政黨這部馬達來推動, 所以“議會和內閣只是憲政的表象, 實際運作權力的主體是政黨”。[ 1] ( P285)

其次, 從政黨在推動憲政體制的運行程序方面看, 英國兩大政黨在組織上採用集中制, 從中央到地方, 各級層層節制, 最后統一於權大位尊的黨魁。一切最后決策的權力集中於中央, 無論哪一級的干部或機構, 莫不嚴守黨紀, 以黨的意志為其行為的依據, 特別是在議會內的投票。中、下級機構的決議和措施須呈報中央核准之后方能生效。黨的年會作為黨的全國最高權力機構, 通過的政策和決議隻送請黨魁參考, 並無約束黨魁之效力。“當政黨領袖又是首相時, 他或她是最強有力的”,因為“憲政原則和內閣任免權強化了首相的地位 ”[ 2] ( P215) 。

再次, 從國家結構形式來看, 英國是一個中央集權的單一制國家, 政黨的發展及其活動以中央為主, 以至於英國政黨形成了集權的形態。而且,英國兩黨議會內組織與議會外組織有著密切的聯系, 議會黨團逐漸變成英國政黨的權力中心和決策中心。以保守黨而言, 遇有同黨議員不服從黨的紀律時, 議會黨團予以處分, 或者警告, 或者開除黨籍, 或者待下一屆選舉時不再予以提名和支持。英國兩黨尤其是保守黨黨紀非常嚴明, 無論其為反對黨或執政黨, 對同黨的議員或政務官都能有效地加以控制, 使得同黨議員依照黨的決議在議會中進行投票和表決, 以便黨的主張成為政府的政策和法律。

最后, 從英國政治的實際運作來看, 內閣之去留, 全以其是否在下議院擁有多數支持為轉移, 在兩黨制下, 一旦甲黨內閣倒台, 乙黨必然取而代之。就執政黨而言, 任何議員當然沒有理由拒絕支持本黨內閣所提出的法案。至於反對黨的議員, 為了集中力量否決執政黨所提之議案, 也必須表現一致的立場。因此, 英國議會下院投票時, 通常是兩黨尖銳對立。這是政黨嚴格的黨紀與行政、立法兩權相結合的內閣制運作的結果。由此可見, 由於英國政黨內部的組織特性, 才使得英國內閣制行政與立法結合的憲政體制得以順利運行。可以說, 政黨內部的組織結構、領導方式和憲政體制的運作互相影響, 互為因果。

(二) 美國憲政體制與總統制兩黨制

首先, 從美國的憲政體制來看, 美國所實行的是總統制, 所有行政部門的政務官都是由總統任命而不是由國會議員兼任, 所以行政權與立法權的分立比較清楚。總統沒有解散國會之權, 國會也沒有倒閣的權力, 但總統任命內閣閣員、締結條約等須經參議院同意; 總統對於國會所通過的法案如果不同意時, 可以行使否決權, 但是國會可以2/3以上的多數來推翻總統的否決。所以行政、立法兩權之間有相當的制衡。假如有一個政黨同時掌握了白宮和參議院、眾議院, 同時該黨在參、眾兩院中佔多數席位, 那麼也有可能造成權力的集中。但是, 由於美國憲法體制上的權力分立, 再加上美國兩大政黨組織鬆散, 毫無紀律可言, 因此權力集中的程度遠遜於英國。有兩種情況在美國的總統制下可能發生: 一是白宮和參、眾兩院分別掌握在不同的政黨手中時, 等於在憲政體制下的權力對立之外疊加了第二層的政黨對立, 權力的分立和制衡就更加強化, 但由於美國政黨組織紀律性弱, 權力的對立尚不至於到敵對或政治癱瘓的地步; 二是美國的參、眾兩院分別掌握在不同政黨的手中時, 白宮與國會中一院的多數黨是同黨權力的分立也會強化, 這時會發生白宮與國會同黨籍議員佔多數的一院聯合起來制衡另一院的現象。當然, 在不同的情況下, 總統個人的聲望也會影響權力的分散程度。無論如何, 同樣是兩黨制,美國總統不可能像英國首相那樣集政黨、行政、立法三權於一身。

其次, 從政黨的組織結構和運行機制來看, 美國政黨沒有嚴格的黨紀。美國聯邦制的國家結構形式使得兩大政黨在組織上採取分權制, 其中心在各州。即以各州為單位, 各自形成政治上一個獨立自主的最高的權力結構, 分別處理各州的黨務, 決定各州黨的政策。在聯邦中央, 除了以主持選務為基本職責的全國委員會外, 無其他黨務機構存在。至於政黨全國性的領袖隻有名義上的頭銜, 並無實際的領導權。美國共和、民主兩黨的全國委員會在組織形態和權力運作方面, 均是“櫥窗裡的飾品”, 兩大政黨在中央既沒有統率全國組織的機構以領導全黨活動與制定全黨政策; 各州對於一切候選人和重大政策的決定, 也沒有任何統籌的全國機關得以命令和否決。雖然在形式上,兩黨各有全國委員會作為最高的權力機構, 但實際上兩黨的全國委員會僅僅是地方組織的鬆散結合, 缺乏實際的決策權力。在此制度之下, 中央與地方彼此隻有相互支持的道義責任, 沒有任何可以強制執行的組織體系與體制保障。美國政黨組織的這一特性, 乃是憲政體制和政黨發展程序的產物。因為美國是一個地方分權的聯邦國家, 其最先形成的政治單位是州。在聯邦成立以后, 州仍然保持著相當程度的自主權。在此體制和發展程序的影響下, 美國兩大黨在發展上也是先有州的組織, 然后由各州的組織形成全國性的鬆散聯合。

再次, 從美國政黨在國會內的組織來看, 兩大政黨有國會內的組織系統, 作為實際支配國家立法及監督國家行政權的幕后力量。民主黨及共和黨在國會參、眾兩院均以黨員會議作為最高權力機構, 它負有兩方面的責任: 在人事方面, 國會兩院或院內政黨本身的重要職員由它選舉產生; 在立法方面, 兩黨對於國會每一會期之立法政策及國會會議步驟程序皆由它來討論決定。然而, 國會內的政黨組織隻能形成議會內的領導中心, 對外既不服從全國性領袖之命令, 亦不接受聯邦與地方組織的指揮。同時, 它也不是全黨的權力和決策中心, 它不能指揮地方黨部。

最后, 從美國政黨對其從政黨員和議員的控制來看, 政黨無法控制國會兩院同黨的議員。因為美國政黨全國性組織極為鬆散, 而議員是由各州選出的, 以致政黨對議員無法實施嚴格的黨紀要求。同時, 美國區域利益的沖突, 使得國會議員在面臨黨的壓力和選民的期望不一致時, 往往背棄黨的主張, 按照區域利益投票。就總統與同黨籍的議員之間的關系說來, 總統並不能控制同黨籍的參議員或眾議員。總統的提案很少受到全體國會同黨籍議員的支持, 亦很少受到全體國會另一黨籍議員的反對, 此乃美國憲政中的三權分立的特性和制衡精神在美國政黨政治中的體現。假如行政首長可以控制議員的投票, 將發生行政與立法兩權的結合, 破壞美國憲政體制的特性和精神。

總之, 美國政黨政治與分權的、聯邦制的憲政體制互為表裡, 美國政黨組織體制和運行機制深受憲政體制的影響, 而美國憲政體制的順利運行得益於組織鬆弛、紀律不嚴格的政黨組織特性的配合。

二、憲政體制改變決策規則, 創新國家政治權力配置和行使方式

在通過憲政體制的改革, 達到國家政治權力配置和行使方式的創新方面, 比較成功的是德國

《基本法》和法國第五共和國的1958 年憲法。

(一) 德國《基本法》與“5%條款”的多黨制德國《基本法》是在總結魏瑪共和國( 1919 -1933) 失敗和希特勒第三帝國( 1934-1945) 法西斯獨裁統治的深刻歷史教訓特別是吸收前者失敗的教訓基礎上制定的。德國在第一次世界大戰后的1919 年, 由民眾選舉產生的立憲會議確立了魏瑪共和國的民主體制: 憲法賦予所有公民以選舉權, 並保障基本的人權; 直接選舉的議會和總統掌握著實際的政治權力; 政黨成為合法的政治主體。但問題恰恰出在這三個方面: 首先, 選舉制度方面規定的比例代表制, 也即議員數可變的比例制, 當選基數為一個選區中每6 萬選民選舉一名議員,選區中有多少個當選基數就分配多少個議席。這種純粹比例代表制導致政黨多如牛毛, 產生如細胞分裂般的后果, 造成了政治力量的分裂。而魏瑪憲法對政黨沒有做出相應規范, 任憑政黨自由發展, 造成政治上的紛爭與混亂。據統計, 在1930 年擁有100 萬張選票以上的政黨就有10個[ 3] ( P88) , 1928-1933年間, 內閣四次改組, 政局極不穩定, 經濟狀況日益惡化。這方面的缺陷是導致魏瑪共和國覆亡的主要原因之一。其次, 魏瑪憲法中關於總統的規定是制度設計中的又一大缺陷。魏瑪共和國的總統不僅僅只是對內對外代表國家, 而且也是國家政權的最高代表, 賦予總統以立法方面的權能, 表現為緊急狀態權 。在內閣與國民會議產生矛盾而發生政府危機時, 總統可以發布具有法律效力的總統令, 以維持國家事務的正常運行。20 世紀20 年代末的世界經濟危機使德國的經濟狀況更加惡化, 造成了人民對魏瑪共和國的失望和不滿。再次, 政黨的自由發展及與之相伴的比例代表制造成了政治上的混亂,給野心家趁機攫取政治權力以可乘之機。納粹黨利用憲法規定的公民權利, 合法地進行煽動性宣傳, 組織各種游行集會以影響民意。與此同時, 民主力量卻陷於分裂, 不能形成穩定的政府以解決經濟問題。正是在這種情況下, 法西斯黨才得以步履輕盈地完成由民主到獨裁的“合法”過渡。“納粹的掌權之旅, 走的是合法之路,是在魏瑪憲法范圍內通過政制缺陷達到目的的。”[ 4] ( P21- 22) “納粹黨的當權體現了暴行與關注合法程序的奇異結合。”[ 5] ( P295)

在吸取魏瑪憲法的深刻教訓之后,《德意志聯邦共和國基本法》以根本大法的形式, 規定了聯邦德國是一個“民主的和社會的聯邦國家”, 確立了政黨的憲法地位, 實行以政黨政治為運作基礎的資產階級議會制。《德意志聯邦共和國基本法》於1949 年5 月23 日生效, 1956 年、1968 年曾兩次做過較大修改。1990 年8 月聯邦德國和民主德國統一條約對《基本法》某些條款又做了適應性修訂, 10 月3 日起適用於全德國。德國《基本法》確定了聯邦政府組織與活動的主要原則, 即聯邦制原則、代議制暨三權分立原則、政黨民主作用原則和司法保障原則。通過憲法和法律規定政黨的地位和作用, 由聯邦憲法法院判斷政黨的合憲性。德國《基本法》第21 條(政黨) 規定:“一、政黨參與形成人民的政治意志, 可以自由建立政黨, 政黨的內部組織必須符合民主原則, 它們必須公開說明其經費來源。”“ 二、凡由於政黨的宗旨或黨員的行為, 企圖損害或廢除自由民主的基本程序或企圖危及德意志聯邦共和國存在的政黨, 都是違反憲法的, 聯邦憲法法院對是否違憲的問題作出裁決。”“三、細則由聯邦法律規定。 [ 6] ( P793) 也就是說, 政黨的活動隻能是以實現民主的決策過程為目的才是合法的, 凡是反民主的政治結合都不能視為真正的政黨, 而是應予取締的反社會組織。特別強調政黨的憲政作用, 不再僅僅把它們看做是一般的社會組織, 而是將其視為實現民主政治的中心力量。德國1967 年制定《政黨法》, 進一步對政黨做出具體規范。

政黨應在自由民主的基本秩序中參與形成人民的政治意志 , 這既是刻意促進建立現代政黨制度, 又是對政黨的政治作用定下規矩, 使政黨成為維護民主的基石。政黨塑造民意的途徑有二:一是執掌政府大權, 二是參加選舉, 而參加選舉又是執掌政權的第一步。按照德國《政黨法》第2 條之規定: 一個政黨如在六年期間未參加任何聯邦或州的議會選舉, 其政黨資格將被取消。更重要的是聯邦德國在選舉制度上, 採取了限制小黨參政的措施——兩票制和“5% 條款”。在同一次選舉中, 選民投票即同時投出兩票, 分別選出一名選區議員和一個政黨, 這兩組候選者是印在同一選票上, 不過分兩欄而已。第一票是投給本選區內以個人名義參選的候選人的。候選人的個人魅力包括品質、能力、政績展現在選民面前供選民選擇。所以, 多數政黨的主要領導人通常通過這種選舉方式當選為議員, 使他們獲得在未來的議會或政府中發言的權威性。選民的第二票是投給政黨的, 主要是對政黨綱領主張的檢驗。政黨要想獲得更多的選票, 就要在其政治主張中更充分地反映盡可能多的選民的要求和呼聲。在兩票中第二票具有決定性的意義, 因為進入聯邦議院的政黨必須獲得全部選票的5% , 才具備按比例代表制分配議席的資格, 所以“5% 條款”也叫做“關門條款”。[ 7] ( P79) 兩票制和“5% 條款”的選舉制度的實行限制了小黨, 長期以來形成了以基督教民主聯盟和社會民主黨為主, 聯合自由民主黨執政的“兩個半黨制”。除了綠黨在1983 年以5. 6% 的得票率沖破了“5%條款”限制, 成為聯邦議院擁有議席的第四個政黨以外, 尚未有其他政黨進入聯邦議院, 這就為聯邦德國的政治穩定創造了條件。

德國《基本法》是政治工程的一個絕佳例子。所謂政治工程, 就是指建設一種政治體制來實現特定目標。它創立了在有限多黨制條件下的議會民主制, 促進民眾的政治參與, 加強政治精英的責任, 分散政治權力, 並限制極端主義小黨的影響。半個多世紀以來德國的政黨政治實踐証明這一憲政體制是成功的, 它起到了穩定政府和規范多黨政治的作用。兩票制和“ 5% 條款”“或許就因為其混合的特征, 德國選舉制度的變種被運用到了匈牙利和俄羅斯”,“在1990 年代初期,意大利、日本和新西蘭也引用了這一制度的不同版本” [ 8] ( P331 ) 。

(二) 法國憲政體制與半總統半議會制的多黨制

法國是一個多黨制國家, 也是多黨制的發源地。在第四共和國時期( 1946 年至1958 年) 實行內閣制的憲政體制, 多黨林立。因為各個政黨之間意識形態差距甚大, 再加上比例代表制的影響,在選舉時政黨無需聯合, 因此使得各政黨在議會內合縱連橫並不容易。在第四共和國時期議會中往往沒有一個政黨能握有絕對多數的席位, 所以政府由幾個不同的政黨共同組成。在這樣的情況下, 常常由於在野黨的蓄意杯葛或在朝政黨間的共識不深而導致內閣的瓦解。同時, 一個政黨隻要在議會中獲得少數席位, 就可能參與組閣, 這樣導致了兩個后果: 一是鼓勵政黨的產生, 使得政黨數目越來越多; 二是參與組閣的政黨有威脅內閣穩定的能力, 自然阻礙了政黨間的合作或合並。1958 年, 依照戴高樂的理念制定了1789 年巴士底獄陷落后的第16 部憲法。由於過去的共和政權更多地以其不穩定而非成就而聞名, 這些憲法一直不變地建立在如下原則的基礎上: 當大多數選舉產生的代表不再為政府作后盾時, 議會就可以推翻政府。戴高樂決心糾正第四共和國時期所產生的問題, 鞏固行政權, 限制立法權, 將主管國防、外交的權力交給總統。因此, 法國第五共和國憲政體制兼具總統制和議會制的特點。

在總統制方面, 憲法規定總統由選民直接選舉產生, 任期7 年( 2000 年修憲改為任期5 年) , 可連任一屆。總統任免總理、政府成員、駐外使節和許多重要官員; 主持內閣會議, 代表法國和法蘭西共同體統帥軍隊, 為國家元首和武裝部隊統帥; 為保障司法機關的獨立, 有權要求議會復議已經通過的法律或其中若干條款, 議會不得拒絕; 擁有法律公布權和罪行赦免權; 可以根據政府或者議會兩院的建議將某些法律草案提交公民復決; 在同總理和兩院議長磋商后解散國民議會, 在需要時,與總理、兩院議長和憲法委員會磋商后採取必要的措施。在非常時期, 總統擁有根據形勢需要採取必要措施 的全權。在總統不能履行職務或空缺時, 由參議院議長暫行總統職權。在議會制方面, 憲法實行國民議會和參議院兩院制, 國民議會共有577 名議員, 任期5 年, 採用兩輪多數投票制, 由選民直接選舉產生。國民議會擁有制定法律、監督政府、通過預算、批准宣戰等權力。參議院由選舉團間接選出, 法國各地方領土單位和居住在國外的法國人在其中均有代表, 任期9 年, 每3年改選1/ 3。政府成員可以列席兩院的會議並要求發言。憲法羅列了應由議會制定的法律項目, 且政府“可以要求議會授權自己在一定期限內以法令的方式採取通常屬於法律范圍內的措施”,“法律的創議權同時屬於總理和議會議員”[ 9] ( P885- 893) 。

第五共和國制度有著相對的穩定性, 其主要原因在於有效地貫徹1958 年憲法的宗旨: 加強總統的權力與減少議會的權力, 以避免政治危機的出現。長期以來法國多黨並存, 且法國政黨的政治光譜色彩鮮明而典型。但直到21 世紀第一個十年, 能左右法國政局的隻有四個黨派: 保衛共和聯盟、法國民主聯盟、法國社會黨和法國共產黨,前兩個政黨形成右翼極, 后兩個政黨形成左翼極,兩極分明。其他黨派在選舉中所得選票在5% 以下, 無力與四大政黨抗衡。法國政局的穩定, 並不是多黨制產生的結果, 而是“半總統制”產生的結果。半總統半議會制實際上是把議會制下的內閣總理的權力與總統制下國家總統的權力集於總統一身。因總統既有總統制中所具有的優越地位,可以主持內閣會議, 成為實際的政府首腦; 又具有議會制下行政首腦所處的優越地位, 可以解散國民議會, 即使議會通過不信任案, 辭職的是總理,對總統無影響。這實際上是把總統置於各黨派和議會與政府之上, 總統成為行使國家權力的“保証人”和“仲裁人”。同時, 第五共和國還包含許多議會制因素: 政府對議會負責, 並接受議會監督; 議會可以通過對政府的不信任案或否決政府的信任案, 推翻政府; 政府成員必須從議會多數派中挑選, 等等。第五共和國形成自己的鮮明特征和獨特運作機制, 並由此衍生出與之相適應的選舉制度與權力制衡機制。它兼有總統制和議會制這兩種政治體制的特點, 是這兩種體制折中和妥協的產物, 但又不是總統制和議會制的簡單混合體。

這種“半總統制半議會制”使得各政黨左右政局的能力大大削弱, 糾正了多黨議會制度存在的弱點和不穩定性。到1974 年5 月的總統選舉, 法國政黨在多數兩輪投票制的推動之下, 完成了兩極化的過程。2000 年通過全民公決修改總統任期為5 年, 2002 年總統選舉與國民議會選舉同時進行后, “左右共處”現象終於結束, 總統和總理職務皆由右翼政黨出任, 傳統右翼掌握了總統府、國民議會和內閣的權力。總統與總理同屬於一黨,相形之下, 總理成為總統的幕僚, 國會的權力被大大削弱。因此, 政黨間的權力競爭自然改變了方向, 議會內的席位之爭不如總統職位之爭顯得重要。而競爭方向的改變意味著競爭策略的改變。由於總統的職位隻有一個, 加上總統與國民議會議員的選舉都是在同一年, 都採取兩輪投票制, 自然使立場相近的政黨聯合起來, 從而鞏固兩大派別的政治分野, 使法國的政黨體系逐漸由極端多黨制轉變為溫和多黨制, 使得憲政體制的運作不再蹈第四共和國時期倒閣頻仍、政局不穩之覆轍。

因此, 法國第五共和國的政治運作, 體現了政黨政治與憲政體制的交互影響與作用, 而不是隻明白一方就可以清楚的, 唯有通過對兩者的觀察分析, 才能了解法國政黨政治與憲政體制的關系內涵與內在邏輯。

三、結論

分析英、美、德、法憲政體制與政黨政治的內在關系, 探討其利弊得失, 可知憲政體制並不只是對當前政治制度的規范或說明, 實際上它還是一個國家政黨制度運行的邏輯起點, 它體現一種人們尋求政治理想時的價值關懷, 它的規范作用因其理想價值而獲得道義感召力。

政黨制度與憲政體制之間的關系十分直接,在現代國家中, 政黨是憲政體制的推動者和實踐者。“憲法規定的統治結構實質上依靠政黨的數量、政黨的性質及其內部構造、圍繞著政治價值觀政黨間的差距、政黨對國民每個人日常生活的滲透度或支配程度而定。”[ 10] ( P67) 普遍說來, 在一黨制中, 由於政權是由一黨長期而持續地掌握, 雖然在憲法條文中可能對權力分立做出相當的規定,但是黨卻可以將政府的不同機構聯結起來, 導致權力的高度集中。兩黨制對憲政體制的影響須視採用內閣制還是總統制而定, 內閣制與總統制對憲政體制的影響截然不同, 此外, 政黨內部組織結構對權力集中抑或分散也發生決定性影響。多黨制則有利於權力的分散與制衡, 因為多黨制的聯合政府不僅要面對議會內反對黨議員的質詢, 同時也要面對來自政黨聯盟內友黨的監督, 多黨制往往意味著在現有的憲政體制所造成的權力劃分之上, 附加上另一層的權力劃分, 因此, 多黨制的政府一般比較軟弱。憲政體制很難一蹴而就, 也非一勞永逸, 它必須隨著時代變遷而不斷發展。其根本點在於, 在政府權力之上有一套更高的法律, 對政府權力進行規限; 在法治下運行的有限政府, 方能實現權力有效制衡; 保障民眾政治參與渠道的暢通與有序, 才能形成對權力的民主監督。

1993 年《中華人民共和國憲法修正案》規定, 中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展, 從而為中國政黨政治發展提供了憲政依據。但它如何存在和發展, 與我國的憲政體制密切相關。結合中國國情建構和完善現代政黨制度,無疑是民主政治建設的一個重要內容與關鍵所在。

參考文獻

[ 1]吳文程: 《政黨與選舉概論》 , 台北, 五南圖書出版公司, 1996。

[ 2] [ 5] [ 8]加布裡埃爾•J•阿爾蒙德等: 《當代比較政治學: 世界視野》 , 上海, 上海人民出版社, 2010。

[ 3] 王光祈: 《旅德存稿》 , 北京, 中華書局, 1936。

[ 4] [ 7] 甘超英編著: 《德國議會》 , 北京, 華夏出版社, 2002。

[ 6] [ 9] 姜士林等主編:《世界憲法全書》 , 青島, 青島出版社, 1997。

[ 10] 阿米•古特曼等: 《結社理論和實踐》, 北京, 生活•讀書•新知三聯書店, 2006。 

來源: 《中國人民大學學報》2010年第5期