張卓元：深化改革是加快轉變經濟發展方式的關鍵  

黨的十八大報告明確指出，深化改革是加快轉變經濟發展方式的關鍵。這是一個十分重要的判斷，為我國今后加快轉變經濟發展方式指明了方向和路徑。回顧2005年中央“十一五”規劃建議又一次提出轉變經濟增長方式要求后，學界對於怎樣轉變經濟增長方式，曾各自強調不同的方面和設想，有的強調著力提高自主創新能力和保護知識產權，有的強調要制定和完善促進經濟增長方式轉變的法律法規，有的強調要完善政策強化對轉變經濟增長方式的激勵機制，有的則強調關鍵是要深化改革形成促進經濟增長方式轉變的體制機制。經過此后多年的研討和實踐，已逐漸達成共識，即像十八大報告所說的，要加快轉變經濟發展方式，關鍵在於深化改革。

深化改革包括的范圍很廣，本文主要就深化經濟體制改革和政府改革對推動經濟發展方式轉變的意義和作用，簡要說一點個人想法。

十八大報告說，經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，必須更加尊重市場規律，更好發揮政府作用。過去我們一直在說國有企業改革是經濟體制改革的中心環節，2005年中央“十一五”規劃建議強調轉變經濟增長方式的同時，指出加快行政管理體制改革，是全面深化改革和提高對外開放水平的關鍵。我體會，這裡說的行政管理體制改革，最主要的是政府改革，是政府職能的轉換。多年的實踐証明，要推動經濟增長方式轉變，要害在於加快行政管理體制改革，加快政府改革，使政府真正履行經濟調節、市場監管、公共服務和社會管理職能，而不只是深化國有企業改革。也就是說，中國改革開放建設發展的實踐，已開始把政府改革推到了改革的最前列。

推進政府改革，處理好政府和市場的關系，其要點我認為還是十八大報告說的：“更大程度更廣范圍發揮市場在資源配置中的基礎性作用”，也就是說，要解決政府“越位”、“錯位”、“缺位”特別是其中的“越位”問題，真正做到政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，減少和規范行政審批，盡可能減少對微觀經濟活動的干預，從全能型政府向服務型政府轉變。

首先，政府應當從介入過深的經濟領域逐步退出，不再充當資源配置主角。當前較大的問題是不少地方政府公司化，地方政府首腦充當當地經濟活動的董事長和總經理。由於我國長時期都以GDP增速作為政府官員政績大小的主要考核指標，而政府官員實行任期制，一般五年一任期，不少官員為了追逐自己的千秋業績，都全力以赴使任期內GDP增速最大化，往往運用手中權力搞粗放擴張，拼資源，拼環境，因為粗放擴張最能短期見成效出政績。我國一些高耗能產業已經過剩，但是至今仍有一些資源比較豐富的地區繼續發展這些產業，地方政府擅自降低能源價格如電價鼓勵這些產業發展，形成不平等競爭格局，致使產能過剩問題加劇，而作為約束性指標的能耗降低指標則連年沒有完成計劃。難怪國務院有的領導同志說，中央政府的宏觀調控，主要是調控地方政府的經濟行為。所以，要加快轉變經濟發展方式，必須轉變政府職能，政府不再以主力運動員身份參與市場競爭，不再帶頭搞粗放擴張，不顧后果地追求短期GDP最快增速。

其次，政府履行經濟調節職能應主要搞好宏觀調控或貫徹中央政府宏觀調控舉措，為社會經濟活動提供良好的穩定的環境，基本上不干預微觀經濟活動，真正實行政企分開。凡是市場能做且有效率的事，就應放手讓市場去做，包括取消各種各樣的行政壟斷讓非公有制經濟能夠平等地進入市場和參與市場競爭，政府主要是制定標准和規則並認真進行監管，不必替企業進行微觀決策，不必事事審批。審批過多過濫往往扼殺創新活動，降低微觀經濟活動效率。但是，減少審批會直接影響那些有審批權力的官員的利益，因而常常受到他們的強烈反對。至今仍有一些競爭性項目還是要層層審批歷時數月甚至一年多才能立項，而且幾乎每次審批都要請吃送禮，花費多多。這說明我國的商業環境仍需大力改進，政府的服務意識和職能仍需大大增強。

第三，財政要加快向公共服務財政轉型，逐步實現基本公共服務均等化。財政轉型看起來屬於財政體制改革，實際上是政府改革的重要內容。如果政府是經濟建設型政府，那麼財政必然是經濟建設型財政，財政支出盡量用於搞經濟建設。現在政府要向服務型轉軌，財政自然要跟著向公共服務型轉軌。我國財政用於公共服務的支出佔財政總支出的比例一直嚴重偏低，離公共服務型財政的要求很遠。比如，2008年，中國醫療衛生支出佔財政支出比重為4.4%,社會保障與就業服務支出佔財政支出比重為10.9%，兩項合計為15.3%，比人均GDP為3 000~6 000美元階段國家平均31%左右的水平，低了一半多。2011年，情況並未有多少好轉，當年我國醫療衛生支出和社會保障與就業服務支出佔財政支出比重隻佔16%，仍然比發展程度大體相同的國家低一半。

還要看到，我國嚴重偏低的公共服務支出，其內部結構也不合理，大體上用於城市的比用於農村的多得多，越是弱勢群體得到的服務越少。這說明，我國向公共服務型財政轉型的任務還非常繁重。而隻有實現財政轉型，財政支出大力向民生傾斜，佔的比重有大幅度提高，才有可能逐步實現基本公共服務均等化。在某種程度上可以說，財政轉型是政府轉型的最重要標志。

第四，政府減少對價格特別是生產要素和資源產品價格的管制。中國粗放型增長方式之所以很難轉變，重要原因是由於我國生產要素如土地、資本和一些重要資源產品價格受政府控制，長期偏低或嚴重偏低，從而鼓勵對它們的濫用和浪費，效率很低。我國不少產品出口有競爭力，往往是因為盡管消耗大但價格低廉，而且即使破壞了環境也不必付費。因此，要轉變經濟增長和發展方式，就必須改變這種情況，不能任意用行政手段人為地壓低土地和資本的價格，同時要使資源產品價格能很好地反映市場供求關系、資源稀缺程度和環境損害成本。2005年，在制定我國“十一五”規劃時，世界銀行曾向我國有關部門提供報告，指出根據他們的調研，能源的節約，一半以上的因素在於能源價格的提高。因此，要節約和集約使用能源資源，提高效率，就要充分運用市場機制，通過價格杠杆即提高能源資源的價格至合理水平。這就需要政府放鬆或減少對生產要素和資源產品價格的管制，理順它們的價格，用經濟手段逼迫各經濟主體節約集約使用資源，從而推動經濟增長和發展方式的轉變，推動資源節約型環境友好型社會建設。當前，我國物價基本穩定，居民消費價格指數（CPI）上漲率比較低，正是推進生產要素和資源產品價格改革的好時機，希望這次不要再坐失良機，抓緊推進這一重要領域改革，從而在推動轉變經濟發展方式上取得實效。

第五，深化收入分配制度改革。中國收入分配存在不合理現象，不斷做大的“蛋糕”沒有切好、分配好，居民收入差距過大（基尼系數接近0.5），已成為各界共識。由於居民消費支出在GDP中比重在進入新世紀以后連年下降，從2000年的佔46.4%降到2011年的34.9%，致使消費需求不足，消費對經濟增長的拉動作用減弱，經濟增長過分倚重投資和出口，影響了經濟增長的協調性和可持續性。勞動報酬佔GDP的比重太低且在下降，1997年，勞動報酬佔GDP的比重為53.4%，這幾年已降到40%以下。這種情況，不利於勞動者素質與技能的提高，從而不利於轉變經濟發展方式。居民收入差距過大，使大量低收入群體不能很好地分享到改革發展成果，不能很好地落實以人為本，影響他們積極性的發揮，也不利於更好地促進社會和諧和穩定。

總之，抓住政府改革這個“牛鼻子”，就能把各項經濟改革帶動起來，形成推動經濟發展方式轉變的合力，切實做到以改革促轉方式和促經濟健康發展。

原載《財貿經濟》，2012（12）