張卓元：未來十年，政府改革是關鍵

張卓元教授是最近20年來中國重要經濟政策制定的參與者和見証者。作為中國當代著名經濟學家，他先后參與了中共十五大、十六大、十七大報告和中共十四屆三中全會通過的《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》、中共十六屆三中全會作出的《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》等重要文件的起草工作，還參與了“十五”規劃、“十一五”規劃建議的起草工作。

近日，在接受財新《中國改革》記者專訪時，張卓元教授回顧了自改革開放尤其是中共十四大以來，中共歷屆黨代表大會在經濟改革理論和實踐上的重大創新和突破，並對即將召開的十八大作了前瞻性分析，對十八大之后如何繼續推動中國經濟實現科學發展提出了自己的建議。

從十二大到十七大，市場取向的改革共識不斷拓展和深化

通過逐步推動市場化、城鎮化、工業化、信息化、全球化發展，最終實現現代化

財新《中國改革》：您曾多次參與黨的代表大會報告和中央重要文件的起草工作，請您對改革開放以來歷次黨代會作一下回顧和梳理，這些會議在經濟改革理論上都有哪些創新和突破？

張卓元：我主要從經濟改革方面來談。縱觀改革開放以來的歷次黨代表大會報告，總體而言，呈現社會主義市場經濟取向的改革共識逐漸拓展和深化的過程。黨的十二大在經濟領域確立了“以計劃經濟為主、市場調節為輔”的總方針，這較之以往純粹的計劃經濟是一個重大突破，畢竟把市場調節納入總方針了。十二屆三中全會進一步明確社會主義經濟是“公有制基礎上的有計劃的商品經濟”。這又是一個重大突破。黨的十三大對如何完善社會主義商品經濟體制進行了探索，提出了“國家調節市場，市場引導企業”的新的經濟運行機制。

從1989年下半年到1991年，這種市場導向的改革趨勢曾稍有過遲疑、徘徊和反復。但總的看，這一時期是一個市場取向和市場機制不斷擴大的過程。

1991年10月至12月間，時任中共中央總書記江澤民同志主持召開了11次專家座談會，就將於第二年召開的中共十四大上“經濟體制改革目標如何確定”、“計劃與市場的關系如何表述”等重大問題聽取專家們的意見。我參加了這11次座談會。當時，大家一致的意見還是改革開放隻能前進，不能倒退，取得了建立社會主義市場經濟體制的共識。這個社會主義市場經濟體制有兩重含義，一是市場在資源配置中發揮基礎性作用，二是這樣的市場是有國家宏觀調控而非放任自流的。

1992年春，小平同志發表一系列南方談話，指出計劃經濟不等於社會主義，市場經濟也不等於資本主義。

1992年6月9日，江澤民同志在中央黨校講話中表示，他自己傾向於“建立社會主義市場經濟體制”這個提法。

在這些力量的推動下，同年10月召開的中共十四大就把“建立社會主義市場經濟體制”明確為改革目標。

1993年召開的中共十四屆三中全會出台《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，進一步明確了社會主義市場經濟體制的內涵、基本框架和構成要素。該《決定》提出了支撐社會主義市場經濟體制的“五根支柱”，明確了以公有制為主體、多種經濟成分共同發展，國企改革的方向是建立“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度﹔建立統一開放的市場體系﹔轉變政府管理經濟的職能，政府宏觀調控應以間接調控為主﹔以按勞分配為主體，鼓勵一部分地區一部分人先富起來，走共同富裕的道路﹔建立多層次的適合中國國情的社會保障體系。

我認為，這是一個很好的“頂層設計”，到現在還是適用的。譬如國企改革、社保體系建設等，到現在也還有待大力推進。

到1994年，中央推行了分稅制改革，逐漸規范稅制。

1997年召開的中共十五大有很多貢獻。一是提出對國有經濟實施戰略性調整，國有經濟應該有進有退。國有經濟主要是控制國家經濟命脈，可以從一般競爭性領域退出來。十五屆四中全會進一步提出“抓大放中小”，把國有中小企業都放開搞活。二是公有制有多種實現形式，股份制是一種較好的企業組織形式。三是提出依法治國。四是進一步明確了社會主義初級階段的基本路線和綱領，在分配方面，堅持按勞分配為主體、多種分配方式並存的制度。

2001年，中國加入WTO，這是中國經濟融入世界進程的一個重要裡程碑。

2002年召開的十六大是一次換屆的大會。十六大的最大特色是提出了到2020年全面建設小康社會的目標。在經濟體制改革方面，十六大提出，要到2020年建成完善的社會主義市場經濟體制。要深化國有資產管理體制改革。即：在堅持國家所有的前提下，充分發揮中央和地方兩個積極性。國家要制定法律法規，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制。中央政府和省、市（地）兩級地方政府設立國有資產管理機構。十六大還提出，要“走新型工業化道路，大力實施科教興國戰略和可持續發展戰略”等。

我認為，比較重要的還有2003年召開的中共十六屆三中全會及其作出的《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》。該《決定》首次提出了科學發展觀，提出了“五個統籌”，即按照統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放的要求，更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，增強企業活力和競爭力，健全國家宏觀調控，完善政府社會管理和公共服務職能，為全面建設小康社會提供強有力的體制保障。

這是基於新世紀以來中國在城鄉、區域、經濟社會、人與自然（即資源環境）、國內國外市場等五個方面發展已不均衡的狀態而提出來的。這是以“以人為本，全面、協調、可持續發展”為內核的科學發展觀的重要內容。

“五個統籌”看起來針對的是發展問題，實際上指向的也是改革問題，因為所有這些統籌，都需要通過制度革新來實現。

十六屆三中全會還提出，股份制是公有制的主要實現方式﹔要建立現代產權制度，保護產權﹔加快對壟斷行業的改革等。

值得一提的是，2005年召開的十六屆五中全會提出加快推進行政體制改革，轉變政府職能。

2007年召開的十七大，最主要的貢獻是由胡錦濤總書記闡述了科學發展觀。十六屆三中全會只是提出了科學發展觀，但未詳述，十七大上，胡錦濤同志對此充分展開闡述。十七大還提出建設和諧社會，繼續深化其他方面的改革。

總的來看，每次會議都是在不同的發展階段，根據當時的形勢，有針對性地提出與之相適應的發展戰略。這些會議的主線，就是通過逐步推動中國的市場化、城鎮化、工業化、信息化、全球化發展，最終實現現代化。

黨代會報告是如何煉成的

報告的形成歷時十個月，一般要經過二三十次的反復修訂

財新《中國改革》：根據您的經歷，黨代會報告起草組規模有多大？由哪些成員組成？起草周期有多長？起草程序是怎樣的？

張卓元：據我所知，十四屆三中全會報告起草組有20多人，起草組組長由中央領導同志擔任，下面分設幾個小組，我在市場組。此后，起草組規模越來越大。十五大報告起草組有近40人，我在經濟組﹔十六大報告起草組有四五十人﹔十七大報告起草組有50多人。

起草組成員一般來自中共中央政研室、中宣部、中組部、統戰部、國家發改委、國務院發展研究中心、中國社科院、中共中央黨校等機構，還有來自地方的高級干部。

起草組一般在歲尾年初開始工作，工作時間大概十個月。

十五大、十六大、十七大報告的起草組成立時，先由時任總書記講話，提出總的指導思想和要求，一般是最主要的宏大的主導思想（譬如以鄧小平理論為指導，以改革開放為主調等等）。然后，起草組開始擬出提綱。

記得在草擬十六大報告提綱時，對於新世紀頭20年是以全面建設小康社會為主要目標，還是以加快實現現代化為主要目標，起草組內部有不同意見。經充分討論，大多數人還是覺得前一個提法比較務實。在討論時，大家解放思想，不設框框，暢所欲言，一旦落實到文件，就變成全黨的集體智慧，不再是個人思想。

在起草過程中，一般要向中央匯報多次。形成征求意見稿后，一般發給全國100多個省部級單位，征求領導干部的意見。然后對征集到的意見，一條一條討論，決定是否吸收並修訂。一般要經過二三十次修訂。

黨代表大會報告，還要經過中央全會和全體代表討論並提出意見。按照這些意見，經過多次斟酌修改后，由代表大會通過。

未來十年，政府改革是關鍵

政府應特別致力於創造並維護一個良好的市場環境

財新《中國改革》：十八大將於11月8日召開，您能否就其主旨作些前瞻性分析？您對十八大有何期望？

張卓元：我覺得，十八大以后，還是要著力推動兩個《決定》（即十四屆三中全會通過的《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》和十六屆三中全會作出的《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》）的落實和完善，把改革置於更加突出的位置。這兩個《決定》都是很好的頂層設計，關鍵是要推動落實。

到2020年，我們要力爭建成完善的社會主義市場經濟體制。關於如何完善社會主義市場經濟體制及如何實現這一目標的詳細的經濟體制改革設計，估計將在2013年的十八屆三中全會上才能作出，就像十四屆三中全會和十六屆三中全會所作的一樣。

我覺得，今后，中國經濟發展要實現調結構、轉方式，最重要的是推動政府改革、壟斷行業改革和分配制度改革，其中，政府改革是關鍵。政府要有所為，有所不為，做好自己該做的事，而不要越俎代庖。政府和市場的界限要分清，凡市場能有效做好的就交由市場去做。政府應主要做好經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務，特別是致力於創造並維護一個良好的市場環境。政府應是一個公正的裁判員，而非集裁判員和運動員於一身。

目前，雖然中國的商品市場化發展起來了，但是，要素和服務領域的市場化還相對滯后，土地、勞動力、環境和資金等要素價格存在著一定程度的扭曲，制約著實體經濟的發展。經濟增長速度提高了，但能源、資源和環境對發展的制約也開始顯現。在大家都重視“總量”問題的背景下，提升“質量”的要求日益迫切。民營經濟搞起來了，但在諸多行業和領域阻礙和制約民營經濟做大做強的壟斷因素也不斷凸顯。適應社會主義市場經濟要求的行政管理體制基本建立，但經濟調節“越位”、市場監管“缺位”、社會管理“錯位”以及公共服務“不到位”的問題依然存在。社會財富在飛速增長，但是，“蛋糕”的分配卻不夠合理，收入差距擴大的趨勢並沒有根本扭轉，社會保障制度依然滯后於經濟社會的發展。

鑒乎此，中國經濟改革的關鍵在於：深化國企改革和打破行業壟斷，這有賴於政企分開和政資分開﹔深化國有資產管理體制改革，有賴於政資分開和政事分開﹔建設現代化的統一開放的市場體系，有賴於打破地方政府的市場封鎖和分割﹔深化要素和資源的市場化價格改革，有賴於放鬆和消除行政管理價格﹔建立公共財政體系，逐步實現基本公共服務均等化，有賴於強化政府社會管理和公共服務職能，加快服務型政府建設﹔完善現代金融體系，有賴於政府的有效監管和調節﹔要更好地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，有賴於政府不再充當資源配置的主角，加強和改善宏觀調控，實施適當的宏觀經濟政策，使“看不見的手”和“看得見的手”有機結合起來。

要把一切成功的有效的改革經驗和做法，及時上升為法律，以便更好地指導改革、推進改革。逐步把改革和發展納入法治軌道，使社會主義市場經濟法治化。

保持7%左右的經濟增速

關鍵是要又好又快發展，在好的前提下發展，不要追求太高速度

財新《中國改革》：對中國經濟能否像以往一樣繼續長期保持高增長態勢，在經濟學家群體中有不同看法，有人樂觀，有人悲觀。你怎麼看？

張卓元：目前，繼續要求中國經濟達到兩位數增長，反而對改革不利。

舊的發展方式造成的資源匱乏、環境破壞、投資和消費失衡、民眾收入水平提高過慢、最終需求不足、產能過剩等問題依然遠未消除，我們實在不能繼續走這條給我們帶來巨大代價的盲目追求高增長的老路了，中國必須走良性發展的路子。經濟增速不放緩，增長方式就很難轉﹔要轉變經濟增長方式，就要適當放緩增長速度。

作為經濟大國，中國若能保持7%左右的經濟增速，已經算相當不錯了。中國將7%左右的經濟增速保持至2020年，應該不成問題，因為中國正處於工業化、城鎮化發展階段。關鍵是要又好又快發展，在好的前提下發展，不要追求太高速度。從長遠看，高速度的代價很大，治理污染和恢復生態需要漫長的過程。

財新《中國改革》：除工業化和城鎮化外，欲使中國經濟保持7%左右的速度繼續增長至2020年，還需要哪些支撐條件？

張卓元：技術創新很重要，但技術創新本身也需要改革體制。所以，關鍵在改革。

財新《中國改革》：“轉方式”需要哪些關鍵環節或要素作保障呢？

張卓元：“轉方式”的關鍵環節在於，調整經濟結構，落實“五個統籌”，深化壟斷行業改革，加速技術進步，提高勞動生產率，摒棄高污染、高耗能的盲目投資。

需要頂層設計，更要頂層推動

特殊既得利益集團的力量很強大，若非頂層發力，則很難撼動

財新《中國改革》：據媒體報道，十八大后，對一些有礙市場經濟健康發展的權力部門將會實施改革。您覺得有無可能？

張卓元：估計這些改革將是十八屆一中全會上組成新一屆領導班子之后的事情，十八屆二中全會可能會提出機構改革方案。對鐵道部而言，是政企分開、打破壟斷的問題。

由於這些權力部門的存在甚或強化，導致行政壟斷未見削弱，反而擴張﹔不僅使國企改革進展緩慢，反而出現了局部領域“國進民退”的勢頭。這與市場化改革方向漸行漸遠。

國企改革的關鍵在於政企分開、打破壟斷。目前，一些國企最嚴重的問題就是行業壟斷，而壟斷行業的改革特別難，因為它形成了既得利益群體。

所以，盡管國務院先后兩度推出“非公經濟36條”，但由於壟斷的高額利潤誘惑和既得利益集團的勢力強大，雖則有一些推進，但尚未取得實質性進展。因此，加快壟斷行業改革的關鍵在於大力推行政府改革，切實轉變政府職能。

財新《中國改革》：您曾經說過，在改革的問題上，需要頂層設計，更需要頂層推動。改革需要上下互動，形成合力。

張卓元：上下合力，有利於推動改革，但更關鍵的還是頂層。因為，既得利益集團的力量很強大，若非頂層發力，則很難撼動。當然，底下也得施加壓力，使自下而上的壓力與自上而下的改革力量形成合力。

實踐証明，光有頂層設計，沒有實際推動，設計最后往往都被束之高閣。現在唯一的辦法就是由中央強有力地推動，才能打破既得利益集團的阻撓。

舉個例子：1990年，我還在社科院財貿所工作的時候，各方面提出要對生產資料價格雙軌制並軌，准備破除“計劃內”和“計劃外”的價格體制。到1990年底至1991年初的時候，“計劃內”和“計劃外”兩種價格已經非常接近。以建材為例，兩個價格相差有時候隻有20%。

在大多數人都認為價格並為市場軌的條件已經出現的時候，物價局也與主管建材價格的部門協商，然而當時的主管部門以“一旦放開價格管制，將來市場必然動蕩”為由不贊成並軌。最后，還是通過國務院頒布一個價格管理目錄，未將建材價格列入政府管理的目錄，才實現了建材價格的市場化並軌。

財新《中國改革》：如何打破僵局，把改革推向深入？轉型時期，需要改革的方面又是如此之多，先從何處下手為宜？

張卓元：我想，改革不會成為“可遇而不可求”的事情，因為，危機會逼著你改革。形勢發展到這一步，迫於壓力，就不得不改革。形勢比人強，它會逼著你走。譬如，中國經濟發展到現在，不得不轉方式，而要轉方式，就必須深化改革，別無他途。

政府自己先要帶頭改革。這必然會牽連到政府官員自身的利益，故要有頂層設計，並由頂層以強有力措施推動之。

當下，中國社會進入利益格局調整的關鍵階段，市場化改革進入深水區、膠著期和關鍵時期。中央應該加強對改革的領導和推動，更加重視對改革的頂層設計和總體規劃，堅決防范改革方案和進程受到一些部門、地區利益集團和少數既得利益者的左右。同時，尤須強化對“頂層設計”的“頂層推動”和“頂層實施”。隻有這樣，深層次的改革才能順利推進。

財新《中國改革》：“薄熙來事件”警示人們，“文化大革命”的土壤還在。要防止類似“文化大革命”這樣的災難重現，執政黨就必須強化防腐反腐的制度設計，就必須加強公民對公共權力的監督和制衡。您對於這樣的制度設計有何建言？

張卓元：對中國當下而言，很重要的，是要走向法治。而且是良法之治，決不能走向惡法之治。市場經濟一定要建立在良善法治的基礎之上。

現在，許多良法和好政策往往得不到強有力的執行，一方面，“政令不出中南海”，另一方面，“歪嘴和尚”故意把“經”念歪。

官員財產公開是很有效的防腐反腐制度，卻得不到實施。許多貪官案發以后，冒出那麼多財產，令人觸目驚心。這光靠網絡監督是不夠的，要全面加強監督制度建設，譬如推行官員財產公示制度。

（記者 向明）

原載《中國改革》，2012（11）