張鑫
【核心提示】在我國，房地產稅和土地出讓金都是當前政府財政收入的重要來源。如果開發商將土地出讓金作為開發成本全部“轉嫁”到房價上后，政府再征收房地產稅，就屬於重復征收。
土地財政涉及土地價格、土地出讓金、房地產稅等理論和政策問題，筆者的《房產稅替代“土地財政”是大勢所趨》（《中國社會科學報》2013年11月18日）發表后，引起專家學者的關注和討論。童超《房產稅不能替代土地出讓金》（《中國社會科學報》2014年4月14日，以下簡稱“童文”）不認同筆者的一些觀點。筆者對此予以回應。
土地出讓金經交易形成地價
童文一些觀點有很多專業性錯誤。比如，土地出讓金和房產稅都是政府獲得財政收入的手段，這兩種手段不能構成博弈的主體，把它們歸結為博弈關系違背經濟學理論。又如，該文認為，把土地出讓金稱為土地價格（地價）在概念使用上不確切﹔地價是永久性轉讓土地所有權形成的價格﹔國有土地不存在所有權轉讓，地價因而無從談起，這些觀點都是站不住腳的。
在經濟學中，價格被定義為商品同貨幣交換的比例或商品價值的貨幣表現。在現實生活中，價格是商品或服務在市場交易中由買賣雙方共同決定而形成的。同時，經濟學將生產要素分為源泉的供給與需求和服務的供給與需求。前者指買賣生產服務的“載體”，后者指買賣生產服務本身。如果源泉和服務都可以在市場上交易，就有兩個價格，即源泉價格和服務價格。也就是說，市場價格的形成並不一定以所有權出讓為前提。如工資是勞動服務的價格，現代社會隻有勞動服務可以買賣，勞動服務的源泉（即勞動者自身）不能買賣，因而勞動隻有一個價格。土地則既有買賣某單位面積土地所有權（即源泉）的價格，也有買賣某單位面積土地一定時期使用權（即服務）的價格。
可見，土地價格是土地權利和預期收益的買賣價格，是土地所有權和使用權的交易價格、土地租賃價格、抵押價格等的總稱。我國城市土地屬於國家所有，地價是指轉讓一定時期土地使用權的價格，即土地的服務價格。如果隻有土地所有權買賣才有土地價格，那麼童文在“國有土地使用權的出讓是有償的，其價格主要由競價拍賣決定”中所稱的“價格”又是指什麼呢？
土地出讓金是政府代表國有土地的所有者出讓土地使用權的所得，實質上是受讓方為取得土地使用權所繳納的地租。而地價是地租的資本化，是未來地租的貼現加總，所以該文所言“地租遠低於地價”也值得商榷。因為這只是從短期靜態角度來看待地租與地價的關系。如果從長期來看，地價和貼現加總后的地租是趨同的。
房地產稅是政府依照法律規定，對個人或組織無償征收貨幣或實物的總稱，具有強制性、無償性和固定性。而土地出讓金是政府轉讓土地使用權的收入，具有地租性質和似稅非稅性質。正如童文所言，“房產稅與土地出讓金不能等同”。但在我國，房地產稅和土地出讓金都是當前政府財政收入的重要來源。如果開發商將土地出讓金作為開發成本全部“轉嫁”到房價上后，政府再征收房地產稅，就屬於重復征收。從這個意義上說，將土地出讓金並入房地產稅分期繳納是一種替代關系。
房地產稅的實質是土地漲價歸公
需說明的是，房地產稅和房產稅並不是一回事。房地產稅是指與房地產開發、流通、保有有直接關系的一切稅收，包括房地產業營業稅、企業和個人所得稅、土地增值稅、耕地佔用稅、印花稅、契稅、房產稅、城鎮土地使用稅、城市房地產稅等。而房產稅是以房屋為征稅對象，向產權所有人征收的一種財產稅，它包含在房地產稅中。在計稅依據上，按照原值或租金收入征收的是房產稅，按照評估價值征收的是房地產稅。由於房屋是要折舊的，而土地價格存在上漲趨勢，所以房地產評估價值中主要是土地升值部分，房地產稅的實質是土地漲價歸公。
房地產稅是一種古老的稅種。美國學者亨利·喬治提出的“單一土地稅”思想則為這一稅制提供了理論依據。其核心觀點是，在一定時期內，土地增值不會提高全社會的總體財富，但會通過剝奪他人財富的方式使少數佔有土地的人得到財富，並導致貧富差距擴大，因而有必要對因土地增值獲得財富的人征稅，以實行地租社會化。土地增值由城鎮化等外部原因導致，對其征稅並歸社會所有就更為必要。該思想還強調，有了房地產稅后，就可以廢除一切其他稅收，使社會財富趨於平均，即“土地漲價歸公，私人就永遠不用納（別的）稅”。這就是“亨利·喬治定理”。后來諾貝爾經濟學獎得主斯蒂格利茨有條件地証明了這個定理——總地租等於對純公共物品的支出。
房產稅是新中國成立后開征的稅種之一。后來將房產稅與地產稅合並為房地產稅，隨后將房地產稅分為房產稅和城鎮土地使用稅，1986年再恢復為房產稅。黨的十八屆三中全會提出要“加快房地產稅立法並適時推進改革”，重新明確了“房地產稅”的提法。這意味著要把土地的部分加進來，將土地出讓金並入房地產稅分期繳納。這樣，拙作改為“房地產稅替代土地財政是大勢所趨”更為合理。
“土地財政”到了轉型關口
為了籌集城鎮化建設資金，我國地方政府借助市場機制不僅通過出讓土地使用權獲得巨額土地出讓金，而且開創一條以土地抵押或以土地收入為擔保的融資模式。由於通過競價拍賣土地就能輕易獲得巨額資金，帶來財政收入和經濟增長，地方政府就會產生不斷推高地價、收取更多土地出讓金的沖動。地價快速上漲又將引發地方融資平台過度借債。可見，這種“土地財政”在為地方政府帶來巨大預算外收入、促進城市擴張和經濟增長的同時，也越來越成為房地產泡沫化、積累地方債務危機的重要推手。加上可供開發土地的減少，房屋保有量的增多，土地財政到了轉型的重要關口。
“土地財政”改革和轉型涉及地方政府政績考核制度、土地制度、財稅體制以及各方面的利益調整等問題，其核心是要實現向“稅收財政”的轉變，包括將現行土地出讓金、土地增值稅等各種稅費合並，轉化為統一征收保有環節的房地產稅，以及實現地方政府融資模式由土地抵押或土地收入擔保方式轉向以未來財政收入（主要是稅收）作抵押的轉換。
這不僅符合房地產稅收合理性、稅收制度公平性和地方財政收入可持續性的要求，而且能消除地方財政過度依賴土地出讓金、房地產投機導致房價高企，土地漲價歸公收益流失造成財富分配不公等現象，促進房地產市場和國民經濟的持續穩定發展。
（作者單位：同濟大學經濟與管理學院）
