走好走實群眾路線的制度之思

群眾路線是我們黨的根本工作路線和生命線，也是我們黨的政治優勢和取勝法寶。但在長期實踐中，我們走群眾路線更多地停留在作風自覺層面，並未將其上升為一種剛性需求和硬性約束，由此導致當下黨的群眾路線走得虛多實少，甚至變得可有可無。深究其因，在於制度剛性不足使然。“制度帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。”[1]黨的十八大、十八屆三中全會和習近平總書記系列講話都著墨強調“用制度之籠管權管事管人”這一思想，這充分彰現了今后我們黨更加倚重制度建設來推進治國理政的思路。因此，依靠制度來確保群眾路線走好走實既是應時之需，更是迫切之急。

一、依靠制度走好走實群眾路線的重要意義

“制度好可以使壞人無法任意橫行,制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至會走向反面。”[2]制度的威力在於它管著事物的根本、長遠和方向。因此，隻有依靠制度，群眾路線才能由彈性需求上升為剛性需求、由運動式短效發展為常態化長效，從而得以繼續成為黨的最大政治優勢。

1.制度是群眾路線由彈性需求上升為剛性需求的助推之器

中國共產黨執政后，一個顯著的變化就是執政后沒有了執政前的生存發展壓力，不用再處於“東躲西藏”的殘酷環境中，黨員干部對群眾的依附程度沒有執政前那麼高，走群眾路線沒有自然成為剛性需求。實踐証明，執政后的和平環境不會自然產生干部走群眾路線的內在動力和外在壓力，唯有通過制度建設才能構建起干部走群眾路線的動力和壓力機制，形成密切聯系群眾的剛性制度體系。因此，群眾路線能否從“可以不走”變成“必須要走”，能否從“彈性需求”上升為“剛性需求”，關鍵就在於有無制度的支撐和保障。

2.制度是群眾路線由運動式短效發展為常態化長效的堅固之基

為保持黨的先進性和純潔性，我們黨歷來重視整黨整風運動，並取得了很好的成效。但這些成效都有一個共同的特點，就是從短期來看效果明顯，從長期來看效果遞減。尤其是在作風建設方面，存在著“割韭菜”現象，出現“狠抓——反彈——狠抓”的局面。這也是任何執政黨都要面對的共同課題。歪風邪氣具有反復性和頑固性，抓的時候煥然一新，不抓的時候死灰復燃。作風建設要實現常態化、有長效，必行路徑就在於制度建設要持之以恆並落到實處。

3.制度是群眾路線得以繼續成為黨的最大政治優勢的保証之源

中國共產黨和其他執政黨一樣，面臨著“過去執政、現在執政、將來能否繼續執政”的重大挑戰。民心向背關系著執政黨的興衰沉浮，中國共產黨能否繼續長久執政，關鍵在於能否繼續擁有群眾路線這一最大政治優勢，能否永遠做到密切聯系群眾。當下，中央反復強調“貫徹群眾路線沒有休止符，作風建設永遠在路上”，這凸顯了建立群眾路線長效機制的重要和必要。隻有把群眾路線長效機制建立起來，我們走群眾路線才不會出現“走走停停”，也才會永葆“密切聯系群眾”這一最大政治優勢。

二、當下群眾路線在制度方面存在的主要問題

當下一些干部的群眾觀點樹得不牢，群眾路線走得不實，主要問題就在於學習教育、聯系服務、決策咨詢、監督考核等方面的制度不健全，凸顯剛性不足。

1.學習教育機制不夠完善，群眾觀點有所淡化

我們黨歷來重視群眾路線的學習教育，目前存在的問題是沒有統一、嚴格、有效的制度性規定，群眾路線教育的內容、形式、效果考評等等呈現虛化傾向，成效不佳。在內容方面，學習教育內容空泛，缺乏針對性和時效性，特別是缺乏統一的、貼近群眾實際的教材﹔在紀律方面，教育紀律不嚴格，參加培訓串串門、認認人，借學習結交朋友、聯絡感情，不重視教育的單位或個人得不到懲處，重視教育或成績突出的單位或個人得不到重視。在效果方面，一些黨員干部坐不下來、學不進去、深不下去，群眾觀點既不入腦更不入心，官本位思想仍然濃厚，把走群眾路線、為人民服務當成是“黨和政府的恩賜”。在形式方面，大多以分散自學、輔導報告為主，聯系實際、交流互動不夠，專題研討不夠。同時，除了理論中心組學習之外，學習載體不夠豐富，缺乏常態化的多種學習形式。

2.聯系服務機制不夠暢通，執政通道有所堵塞

一是聯系服務群眾不夠直接深入。一些地方的干部缺乏與基層群眾的直接深入聯系，情況往往是一層一層逐級上報，不能真正做到“問需於民、問政於民、問計於民、問效於民”。比如調研方面，現在領導干部也“深入”基層考察調研，但是一些領導干部是被動地“深入”，是被領導與群眾之間的中間環節安排的深入，而不是主動地“深入”，因此也就不可能直接深入群眾。在這種情況下，聯系群眾的“最后一公裡”往往處於“堵塞”狀態。二是聯系服務群眾方式過於單一。過於單一的途徑和形式導致服務的效果往往“治標不治本”。比如扶貧工作更多地是送錢送物、“授之以魚”，而不是“授之以漁”。按照馬斯洛需求層次理論，人的需求有一個由低到高的過程。當群眾處於“求溫飽”狀態時，可以“授之以魚”﹔當群眾處於“求發展”狀態時，就要“授之以漁”。當下我們的扶貧工作制度並沒有根據群眾需求的變化進行調整與創新。三是聯系服務群眾的單向化。在很多時候，干部和群眾的聯系呈現出“自上而下”的單向特點，干部“自上而下”聯系群眾和群眾“自下而上”聯系領導這本應互動的兩方面缺乏有效的對接。

3.決策咨詢機制不夠科學，脫離群眾脫離實際

一是決策之前群眾參與的深度不夠。主要體現在決策之前群眾對決策事項特別是重大事項的來龍去脈知情不深，群眾的知情權沒有得到充分行使，表面上看群眾是直接或間接參與了決策，實際上群眾是“被動盲目地”參與決策，由此導致我們的決策在形式上密切聯系了群眾，但在內容上卻可能會脫離群眾。二是決策當中仍存在“一把手說了算”。一把手權力過於集中是當下我國政治體制的特點。一些領導制定決策缺乏調研和論証，依賴於個人“拍腦袋”，缺乏充分“民主”以及專家咨詢和有效監管，使決策存在潛在風險和不穩定性﹔在執行決策過程中，發現偏差甚至出現重大問題，也不及時跟蹤反饋和採取措施予以補救、修正和完善，導致隱患重重，甚至帶來更大的風險和損失。三是決策監督、問責機制不健全。一些地方和部門，決策者的權力還沒有得到有效制約，紀檢、監察、審計等部門的監督、問責作用難以充分發揮，特別是對同級機關決策的監督、問責缺乏有效的制度保証。

4.監督考核機制不夠健全，唯上勝過唯民唯實

在干部監督方面，當前對領導干部的監督存在著“上級監督太遠、同級監督太軟、下級監督太難、外部監督不夠”的現象。從時空維度來看，同級監督時間最長、距離最短，按理說最容易監督。但在現有的政治體制下，同級監督屬於同體監督，監督者和被監督者利益綁在一起，比如同級紀委的人事任免受制於同級黨委，這就使得同級監督的獨立性和權威性顯得不足。在干部考核選拔方面，更多的時候是領導權重大於群眾權重、“顯性政績”權重大於“隱性政績”權重。比如候選人的提名推薦，群眾雖然也有提名推薦權，但形式大於內容，人選的確定最終還是體現領導的意圖。在政績考核方面，過於看重GDP增長、招商引資、維穩計生、稅收收入、道路建設等看得見的“顯性政績”，忽視生態保護、幸福指數、群眾滿意度、發展潛力等“隱性政績”。

三、走好走實群眾路線的制度之思

制度作為統一遵守的行為規范，同其他方面相比，更帶根本性、全局性、穩定性和長期性。群眾路線長效機制一經建立起來並嚴格執行，並然會催生出干部“主動聯系群眾”的內在動力和“必須聯系群眾”的外在壓力，從而確保群眾路線走得更好和更實。

（一）構建既入腦更入心的教育培訓機制，做到“不願”脫離群眾

思想是行動的指南。有什麼樣的思想就會有什麼樣的行動。因此，“掌握思想領導是掌握一切領導的第一位。”[3]隻有讓黨員領導干部的群眾觀念入腦入心，走群眾路線才會成為他們的行動自覺。群眾觀念要真正入腦入心，就必須依靠一套制度化的教育培訓廣大黨員干部的機制，不斷深化創新群眾路線教育的內容，改進教育的方式方法。一是群眾路線集中式學習教育要常態化。黨委中心組和民主生活會要把群眾路線相關理論教育作為定期、規定動作，理論教育的內容要緊跟時代、貼近實際，學習時要有“見善如不及，見不善如探湯”的意識，多拿先進典型和楷模標杆來對照自己、剖析自己、激勵自己。二是群眾路線體驗式實踐教育要常態化。每年規定各級干部主要是領導干部體驗式實踐教育的地點、時間、內容，並配合監督檢查制度。體驗式實踐教育的目的就在於讓干部親身感受體驗“群眾辦事的難、士兵站崗的苦、基層工作的累、自己工作的失”等等。三是黨校等干部院校的干部教育培訓要把群眾路線理論與實踐教育作為長期規定動作，要把馬克思主義群眾史觀、黨史、國史、近代革命史作為教育的重點內容，採取講座式、體驗式、研討式等多種形式﹔要把干部的教育培訓情況作為干部考核的內容和任職、晉升的重要依據之一，真正解決“學不學一個樣，學好學壞一個樣”的問題。

（二）構建科學民主開放的決策咨詢機制，做到“不易”脫離群眾

決策是權力運行鏈條的第一環，如果決策失誤，就可能會導致“一步錯、步步錯”的不良后果。由此可見，決策正確與否關系到黨和國家各項事業發展的成敗。要積極構建科學民主開放的決策咨詢機制，做到“不易”脫離群眾。在民主化方面，完善決策前、中、后的群眾參與機制。決策好與不好，群眾最有發言權，要通過相應配套制度把群眾參與貫穿於決策整個過程的始終。如借助互聯網優勢，建立健全政務微博、“微訪談”、民生直通車、12345政務平台等網絡問政平台，實現黨委政府決策系統“從網中來、到網中去”，充分聽取群眾對重大決策的意見和建議，形成健全的民意收集、處理、反饋和通報機制。在科學化方面，完善決策前的專家咨詢、風險評估、科學論証機制。實踐証明，思想庫和智囊團在黨委政府決策中發揮著越來越重要的作用，成為當今決策鏈中不可或缺的一環。習近平在紀念毛澤東同志誕辰120周年座談會上的講話中指出：“在人民面前，我們永遠是小學生，必須自覺拜人民為師，向能者求教，向智者問策。”[4]從決策咨詢層面上來說，這裡的“能者”和“智者”指的就是思想庫和智囊團。他所要強調的就是要求我們在想問題、作決策時，要集中思想庫和智囊團的智慧。當前我們的思想庫和智囊團主要以有行政權力依托的科研院所為主，這就很難保証決策咨詢的獨立性和客觀性。今后我們應鼓勵發展無行政權力依托、獨立性強的決策咨詢機構。

（三）構建上下雙向互動的聯系服務機制，做到“不會”脫離群眾

黨群關系一頭連著干部,一頭連著群眾，雙方進行良性的互動，關系才能處於和諧狀態。所以走好群眾路線一定要構建干部和群眾之間上下雙向互動的聯系服務機制。在自上而下方面，主要就是要完善領導干部直接聯系群眾制度，做到“定點、定時、定方式、定問題、定指標”。定點就是要確定領導干部挂鉤的聯系點﹔定時就是要確定聯系服務的時間以及解決群眾反映問題的時限﹔定方式就是要確定採取蹲點調研還是隨機調研﹔定問題就是要確定幫助群眾解決幾個問題﹔定指標就是把聯系服務群眾的情況作為年度考核和職務晉升的硬性指標。在自下而上方面，主要就是要建立和暢通群眾聯系領導的渠道和平台。出於時間成本和經濟成本的考慮，群眾反映問題一般會逐級向上，首先找到的就是黨的基層組織。所以基層黨組織是群眾聯系領導干部的第一渠道和平台。群眾聯系領導的通道暢通與否，關鍵就在於基層黨組織能否做好群眾的“傳聲筒”。近些年來各地都大力推進“黨代表任期制”工作，黨代表工作室覆蓋機關、鎮村、企業、兩新組織等領域，接地氣、范圍廣、影響大，要繼續推進黨代表工作室規范化建設，實現“兩代表一委員”收集社情民意的常態化、系統化，讓黨代表工作室真正成為民意的匯集地、群眾的暖心巢。在扶貧工作方面，要創新扶貧工作制度，以“授之以魚，不如授之於漁”的指導思想，優化扶貧方式，由原來的送錢送物更多地轉化為送“智”和送“策”。

（四）構建既唯上更唯民的監督考核機制，做到“不能”脫離群眾

一要建立既唯上更唯民的監督考核機制。在監督檢查方面，各級紀檢監察機關應採取日常督查、季度總結、半年評估、年終評定的辦法，把經常性監督和有針對性的抽查結合起來，保証各級黨員干部聯系群眾的規定不折不扣得到貫徹執行﹔要發揮人大監督、政協民主監督、新聞輿論監督和基層群眾監督的作用，以廣泛的監督促進黨員干部聯系群眾的規定持久落實。在考核評價方面，要建立黨員干部密切聯系群眾評價指標體系，綜合運用問卷調查、滿意度測評、個別座談等形式，切實加強對黨員干部聯系服務群眾工作情況的動態考評﹔重點要把對黨員干部聯系群眾的評價權交給群眾，把是否獲得群眾認可作為檢驗黨員干部政績的重要標准，把群眾口碑作為評價黨員干部工作優劣的重要依據，把群眾滿意與否作為黨員干部考核的重要指標。

二要建立既唯上更唯民的干部選任機制。注重“陽光操作”和“群眾公認”，對選拔任用的流程和方法、擬定的職位和名額、用人的標准和條件之類的內容要走群眾路線，讓群眾心中有數，讓群眾來評判他們工作的好壞優劣。同時，還要進一步擴大群眾在干部選任工作中的知情權、提名權、選擇權和監督權，廣泛聽取群眾意見，充分尊重群眾意願，堅持和完善民主推薦、民意測驗和民主評議制度，做到“既唯上更唯民”，提拔重用群眾公認、勇於擔當的干部，批評罷免脫離群眾、不思進取的干部。建立這樣一個制度，就是要使干部的升遷提拔和群眾的滿意認可實現有機結合，讓走群眾路線的干部“暢通無阻”、不走群眾路線的干部“寸步難行”。

參考文獻：

[1][2]鄧小平文選(第1卷)[M].北京：人民出版社, 1994.333.

[3]毛澤東文集(第2卷)[M].北京：人民出版社,1993.435.

[4]習近平.在紀念毛澤東同志誕辰120周年座談會上的講話[N].人民日報,2013-12-27(01).

（作者單位：中共佛山市委黨校科研處）