第一節  政治體制幾十年發展歷程

中國人民大學出版社授權 獨家連載

從20世紀70年代末開始，中國的改革開放至今已持續35年之久。盡管其政治發展進程仍處於起步階段，且發展過程中仍充滿曲折和艱難，但是人們有理由相信其前景是樂觀的。以經濟體制改革為核心，堅持市場化改革方向建立起來的市場經濟，給中國社會各個領域帶來的全方位變化將是不可逆轉的，它對中國政治體制改革未來進一步的深化具有重要的意義。

以1978年底中共十一屆三中全會為分水嶺，當代中國60多年政治發展的歷程可以分為前后兩個階段：從1949年9月中國人民政治協商會議第一屆全體會議召開，到1978年底中共十一屆三中全會，是第一階段﹔從1979年初到2013年，是第二階段，也是中國政治制度從重建到完善的階段。在第一階段，從1949年9月到1956年底，各種制度逐步建立起來﹔1957年5月后，不少制度則開始遭受破壞。在第二階段，各種基本政治制度得到恢復重建，並在改革過程中不斷發展和完善。1978年12月中共十一屆三中全會的召開，為中國政治制度的全面恢復與政治體制改革奠定了思想基礎和組織基礎。此后，中國政治制度進入了逐步重建與不斷完善的階段。特別重要的是，第二階段中，制度變遷逐步走上了良性軌道，在這種狀態下，中國政治發展取得了巨大的成就。35年的恢復重建與發展完善，所取得的成就是有目共睹的。

長期以來，在中國政壇，人們習慣將中共黨委、政府視為“一線”，人大、政協視為“二線”。這其中非常重要的原因在於，人大、政協領導成員多數由從中共黨委、政府退下來的官員擔任，年齡結構普遍偏大。根據媒體報道，很多正省部級官員在卸任黨政職務“退居二線”時，都會到人大或是政協任職。

2004年之后，這種狀況逐漸改變。十六屆四中全會通過的《中共中央關於加強黨的執政能力建設的決定》，有意讓人大、政協不再是“二線”。2005年，中共中央又轉發了《全國人大常委會黨組關於進一步發揮全國人大代表作用，加強全國人大常委會制度建設的若干意見》﹔2006年中央頒發《中共中央關於加強人民政協工作的意見》。著名黨建專家黃葦町認為，這些決定和意見表明人大和政協的作用將更加突出，“人大、政協成為培養政治家的重要搖籃”。中國的人大和政協正在加強自身的專職化建設，吸納專職人才。在全國人大常委會接連擴編專職常委之后，全國政協也任命了一批專委會的專職駐會副主任，以便更好地履行職能，監督問政。這些舉措顯示，人大、政協正在逐步改變以往被視作“二線”的現象。各級人大代表針對政府工作報告，對其提出質疑與批評意見的情況在全國各地廣泛出現。

這些變化的深層次原因則是，伴隨著民主政治的推進，人大、政協的“政治花瓶”現象得到了逐步改觀，話語權不斷增強，在立法、監督等方面對國家政治經濟及各方面決策發揮了更多實質性的影響。比如在車船稅、房價、醫改、教改等熱點問題上，不少人大代表、人大常委、政協委員等公開質疑批評政府部門一些不作為或亂作為現象，為百姓鼓與呼。

中國僅用了35年時間，從無到有，不僅形成了嶄新的中國特色社會主義行政法治體系和行政法學，而且進行了卓有成效的制度創新和全面實踐，這在世界法治發展史上是少見的。

19世紀末，西方人提出了“依法行政”的概念。而彼時封閉愚昧的清政府還對此聞所未聞。100年后的1993年，這四個字第一次出現在政府工作報告中，而僅僅6年后，它又寫入了具有最高法律效力的憲法。

如今，“依法行政”的概念已深入人心，並成為中國進入法治社會的一個醒目標志。在中國法治史的長河中，它所蘊含的能量和生機無論給予如何高的評價都不為過——它徹底顛覆了幾千年政府管理社會的思路，徹底改變了普通百姓參與社會生活中的角色和地位。

在2011年全國人大會議上，時任全國人大常委會委員長吳邦國庄嚴宣布：到2010年形成中國特色社會主義法律體系的立法工作目標如期完成。截至2010年年底，中國已制定有效法律236件、行政法規690多件、地方性法規8600多件。而其中80%以上重點調整行政關系，主要由行政機關負責執行。

2004年，國務院印發《全面推行依法行政實施綱要》，提出：“全面推進依法行政，經過十年左右堅持不懈的努力，基本實現建設法治政府的目標。”轉變政府職能，建設服務型政府是全面推進依法行政的首要目標。中國政府在世紀之交向全世界宣告了建設法治政府的信心。

2007年，泉州、沈陽等地工商部門啟用行政指導、行政合同等柔性執法方式﹔2011年起北京市西城區將行政機關及首長職權逐一清理后全部公示﹔行政審批地點在悄悄挪向便民街角，辦公樓裡出現了開放式的辦公大廳﹔冷冰冰的警示命令不經意間換成了溫馨提示的辦事指南﹔政府決策敞開大門邀請公眾參與、專家論証。

逐步走上法治軌道的中國政府，思維理念和工作方式發生著巨大變化：權力並非越大越好。無所不能不如精干和有效，獨斷專行不如民主加陽光，封閉強硬不如開放與合作，重制裁和處罰不如多給予並多服務。

對外經濟貿易大學國際關系學院副院長熊光清教授，從制度變遷的角度分析了這些成就的主要表現：從政治制度結構的分化程度來看，當前中國國家權力機關與政治組織之間的角色分工更加明確。從政治制度框架的穩定程度來看，當前中國政治制度框架的穩定程度是比較高的。從政治制度體系的平衡程度來看，隨著中國從傳統的高度集中的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變，國家逐步擺脫全能主義的模式。從政治制度系統的能力高低看，當前中國政治制度系統獲得了內部和外部的支持，將自己的意志、目標轉化為現實的能力比較強，國家的財政汲取能力、宏觀調控能力、合法化能力和強制能力都比較高，同時在突發事件和公共危機發生時的政治動員能力也非常強。參見熊光清：《當代中國政治發展前后30年之比較分析：制度變遷的視角》，載《社會科學研究》，2009（4）。

自1978年以來，經過35年的變遷，中國已經發生了驚人的變化：

黨的領導地位得到加強，黨的執政能力得以提高，黨的執政方式發生了變化。

人民代表大會制度不斷完善，國家選舉制度向民主化方向邁出了重要步伐，作為最高國家權力機關常設機關的全國人大常委會的職權得到擴大，人大工作制度得以建立和健全，並逐步走向程序化、規范化、制度化。

中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度得到了全面恢復和發展，新時期多黨合作和政治協商制度的性質和地位得以明確，政協自身組織建設得到加強，人民政協的各種會議制度，包括全體委員會會議、常務委員會會議、主席會議、秘書長會議和各種專門委員會的會議，已經走向制度化、經常化，民主黨派參政議政的渠道得到拓展，一大批黨外干部被提拔使用，直接參與行政管理。

民族區域自治制度更加完善，自治地方的數量和布局與中國的民族分布和構成基本上相適應，保障了少數民族在政治上的平等地位和平等權利，滿足了各少數民族積極參與國家政治生活的願望。

中國的社區政治有了一定程度的發展，目前中國城市社區建設正轉向以社區自治為龍頭，以社區組織建設為重點，以社區組織建設帶動社區事業建設的全方位社區建設的新階段。

村民自治作為國家法律確認的農村基層民主政治建設的一種制度安排，已經成為具有中國特色的農村基層民主最基本的形式。