十八屆三中全會提出的“五位一體”改革藍圖，是今后一段時期推進我國改革、發展事業的總綱領。在全面深化改革的戰略部署中，財稅改革佔據著重要地位。《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確指出：“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保証”。《決定》用一章篇幅，從改進預算管理制度、完善稅收制度和建立事權與支出責任相匹配的制度三個方面，對深化財稅體制改革做了集中而全面的論述。不僅如此，在對其他領域改革的部署中，也散布有深化財稅體制改革的內容，具體如：完善國有資本經營預算制度，提高國有資本收益上交公共財政比例，加強人大預算決算審查監督和國有資產監督職能，落實稅收法定原則等。
《決定》提出了建立現代財政制度的改革目標。如何把握現代財政制度的內涵？筆者認為，現代財政應具備如下五個特征：
一、現代財政是統一、全面的財政。歷史証明，如果政府在預算之外還擁有大筆收入，就不可能真正存在議會對政府的監督。近年來，我國“引資招商”大戰越演越烈，固然有稅收分享比例不合理、激勵地方政府做大經濟規模的原因，但直接原因則是地方政府擁有龐大的自由支配收入和對地方政府支出監督不到位。正是由於預算監督不力，地方政府才能夠規避相關規定，以稅收返還等方式變相減稅﹔而不受預算約束的土地出讓金收入、礦產所有權收益，則使地方政府能夠為外來投資提供廉價的經營用地、生產資源配套。“招商引資”競爭，在短期內加快了地區乃至全國經濟的發展﹔但從長期看，從全局看，則導致了嚴重的產能過剩和重復建設，成為阻礙產業優化升級和實現全面、協調、可持續發展的重要因素。與此類似，近年來我國社會保障體系建設取得顯著進展，但社保支出透明度很低，脫離了人大監督，嚴重損害了社會公眾對社會保障、對財政運行可持續性的信心。因此，建立現代財政制度，必須改變一般預算收支、基金性收支（主要是土地出讓金收支）、社會保障收支、國有資本經營性收支相互分割的局面，建立統一全面的預算。
二、現代財政是法治的財政。市場經濟是法治經濟。作為公共管理的有機組成部分，財政自然也要在法治軌道上運轉。法治財政，首先強調的是議會對財政的主導權。近代史上著名的英國“光榮革命”，就是確立了“稅收法定”原則，使議會得以把財權牢牢掌控在自己手中，並借此逐步確立了議會對政府的全面控制（君主立憲制）。法治財政從收入角度看，表現為“稅收法定”原則，不經議會同意，政府不得征稅﹔從支出角度看則體現為政府編制預算要遵循嚴格的管理規定和相關流程，政府提交的預算報告要經國會審查批准方可實施，預算經議會通過后必須嚴格執行等。在預算執行環節，國會、審計機關還要依法對預算執行情況進行跟蹤監督。
我國是社會主義國家。建設法治財政，也是人民當家作主，有序參與公共事務的制度保障。堅持稅收法定原則，由人大審議、批准相關法律，有助於避免行政決策帶來的片面性，使政府籌集收入的活動能夠更好地平衡各方面利益。當年，美國獨立戰爭、法國大革命爆發，導火索就是加稅。由加稅而導致廣泛社會抗議的例子更是不勝枚舉。這方面的教訓我們要深刻吸取。
三、現代財政是高效的財政。伴隨著政府職能的擴張和財政收入佔GDP比重的提高，政府在經濟運行中的作用不斷增強。政府運行是否高效、資金使用是否節約，直接影響到全社會的資源配置效率。因此，二戰后各國十分重視完善預算管理、提高公共資金使用效益。就美國預算管理而言，就經歷了從（舊）績效預算、項目預算、零基預算、再到（新）績效預算的發展歷程。新績效預算與公共管理革命緊密相連，它以結果為導向，以績效評估為抓手，把項目績效與優化資金配置結構結合起來，提高了資金使用效率和政府效能。我們建立現代財政制度，也要堅持以結果為導向，完善預算管理制度，重組預算管理流程，改進預算管理方法，切實克服當前預算資金分配結構不合理、浪費嚴重的現象，不斷提高資金使用效益。
四、現代財政是透明、可問責的財政。不透明的政府是看不見的政府，而看不見、摸不著的政府自然是無法監督的。在美國進步時代，隨著職能的擴張，政府收支越來越復雜，但由於缺乏合適的財務管理體系，導致議會監督、輿論監督被虛置，政府腐敗盛行、信譽狼藉。在此背景下，一批有識之士借鑒公司制企業管理的經驗，積極推動政府會計制度改革。通過科學設置收支科目、加強信息披露，不僅遏制了政府腐敗泛濫的局面，還引導議會和社會公眾把監督政府的著力點轉向了預算審查和預算監督上。進步時代的財政改革，提高了美國政府的聲譽，挽救了美國的代議制民主，為此后的“羅斯福新政”、建設“偉大社會”開啟了大門。目前，提高財政透明度，打造透明、負責任的政府已成為社會潮流。我們要順應時代變化，積極推動提高財政透明度。要以中期預算為抓手，把政府施政綱領、中長期發展規劃與財政收支結合起來，把財政監督與政府監督結合起來，加快建設責任政府的步伐。
五、現代財政是穩固的、可持續發展的財政。不同發展階段、不同歷史時期，政府職能也在發生變化。在自由市場經濟時期，政府隻充當社會“守夜人”，而目前已擴展為經濟運行調控者、市場秩序維護者、社會保障提供者。政府職能的擴張需要有相應的財力保障作為支撐。相應的，財政收入佔GDP的比重會逐步提高。這就是所謂的“瓦格納法則”。當前，我國正處在經濟、社會變革的關鍵時期，政府職能快速擴張，財政支出剛性增長，財政赤字呈快速增長態勢。我們建立現代財政制度，就是要能夠遏制政府債務快速增長的勢頭，保持財政、經濟可持續發展。為此，在財政收入方面，需要把所有的政府資金全部納入預算，需要加快完善稅收制度，需要遏制政府收入大量流失的現象，以保持政府擁有必要的財政汲取能力﹔在財政支出方面，則需要建立財政委員會以加強支出總量控制，需要實施與國情相適應的福利制度以避免過高的福利承諾，需要採用中期預算以遏制政府的機會主義行為，需要推行績效管理以“節支增效”。
（作者單位：國務院發展研究中心宏觀經濟研究部）
