講述立法背后的故事——全國人大常委會創新立法調研記實

制定“接地氣、行得通、真管用”的法律，離不開扎實深入的調查研究。十二屆全國人大常委會把加強立法調研擺在了突出位置。調研工作是如何進行的？如何創新調研的方式方法？調研成果怎樣轉化為立法成果？記者深入採訪，了解到一些鮮為人知的立法背后的故事。

旅游法立法暗訪：揭開“零負團費”迷霧

去年４月１９日至２１日，春暖花開，正是江南最美的季節。在江西省景德鎮市、上饒市熙來攘往的游客中，“潛伏”著幾位全國人大“來客”。他們無暇留戀山水，而是抓緊時間和旅行社管理人員、導游、司機交朋友，與旅客、當地群眾、餐飲服務員拉家常。短短三天，他們不僅了解到旅游從業人員的工資收入、旅行社盈利模式，還摸清了“返點”“回扣”等旅游業的“潛規則”。

他們是全國人大常委會法工委主任李適時帶隊的旅游法立法調研組。此番來贛，他們沒有與地方任何人打招呼，自己在網上經過詢價和對比后，選擇了一家旅行社並簽訂了書面旅游合同，全程以游客身份“自助”旅游。

“時間雖短、行程雖緊，但看到的都是最真實的情況，聽到的都是最真實的意見。”參加調研的全國人大常委會法工委經濟法室副主任楊合慶說。調研組成員深切感受到，一方面旅游業發展給當地城鄉帶來的新變化、新氣象，發展旅游惠及民生大有可為﹔另一方面，游客激增、公共服務欠缺，過度商業化對自然、人文環境的破壞，勢必影響旅游業的可持續發展。

旅游法是本屆全國人大常委會審議通過的第一部法律，與百姓生活息息相關。

立法修法要回應社會關切，不能與社會熱點不搭界，更不能“你說你的，我干我的”。

“零負團費”是近年來不少旅行社打出的噱頭，以低價招攬游客，卻成為損害群眾利益、引發旅游消費糾紛的一個根源。旅游法草案三審稿，把規范這個問題作為一個重點。

“暗訪中我們摸清了組團社、地接社、導游隊、購物和自費項目經營者之間形成的一條嚴密的、環環相扣的利益鏈條。導游沒工資，收入靠從旅游者消費項目中拿回扣和提成。雖然打著零負團費的招牌，其實是羊毛出在羊身上。”楊合慶說。

號准脈才能開良方。正是因為調研組摸准了情況，使立法有的放矢。經三次審議通過的旅游法，對治理“零負團費”問題作了明確、嚴格的規定。

“法律付諸實施數月來，誘導、欺騙旅游者購物等損害旅游者合法權益的現象逐步減少，旅游市場環境明顯改善。”一位上屆全國人大法律委員會副主任委員與老伴自費到新疆、西藏旅游后說。

修改行政訴訟法立法蹲點：親身體驗“民告官”之難

“民告官”難，為“民告官”立法難上加難。

全國人大常委會法工委行政法室副主任童衛東告訴記者，行政訴訟法被稱為“民告官”的法律，它的修改備受社會關注。２０１４年１月中國人大網公開征求意見，一個月中收到了５０００多條意見和幾十封群眾來信。

“我們在思考，大家不是不關心這部法律的修改。而是由於現實中的立案難、審理難、執行難降低了老百姓對法律的信心。‘信訪’‘不信法’的根源也在於此。”童衛東說。

為了找到症結，行政法室決定派骨干到法院蹲點，搞清“民告官”到底難在哪裡。

“行政法室黃海華同志是去年７月來的，在我們這兒呆了一個月。小伙子調研態度特別端正，說自己是來見習的。行政庭、管知識產權的民五庭、立案庭﹔甚至執行局，都留下了他的身影。從聽當事人‘訴苦’到旁聽合議庭合議，再到跟法官深入交流，可以說是零距離、全過程了解了行政訴訟是怎麼運作的。”北京市第一中級人民法院行政審判庭庭長婁宇紅告訴記者。

“收獲很大！實現了調研前領導定下的逐步融入一個團隊，側重協助一個法官，重點跟蹤一個案件，深入了解一套做法和真實反映一項制度的‘五個一’目標。”黃海華說。

深度調研為立法人員近距離觀察和深入思考立案難、審理難兩個突出問題提供了重要基礎。

立案難，很多案件進不到行政訴訟，背后有行政機關干預和信訪制度下的法院“自保”兩大因素。所以既要將行政機關干預降到最低，又要改革信訪制度，打消法院的自保心理。蹲點結果為行政訴訟法修正案草案針對立案難作出的相關規定提供了可靠依據。

審理難，除了受行政干預之外，案件本身審理難度增強也是重要原因。新型案件層出不窮，專業性越來越強，還有些領域，主要適用政策性文件。不少案件表面是行政爭議，根源是民事爭議，兩者交織在一起，審理難度增大。這些新情況都是１９８９年制定現行行政訴訟法時不可預見的。

“蹲點中親眼看到不少案子辦得漂亮，老百姓很滿意。”黃海華說，一位刑滿釋放人員訴北京清河派出所丟失了他的檔案，要求賠償。最后法庭支持了他的訴求，還通過協調幫助他辦理了社會保險，解決了實際困難。這看似超出了行政訴訟本身的范圍，但也給我們啟發：首先要堅持行政訴訟的既定規則，其次要在實質解決糾紛上下功夫。

修改消費者權益保護法立法“見面會”：細讀買賣雙方“心經”

立法，是發揚民主、集思廣益、凝聚共識的過程。人們不僅關注立法結果，也關注立法進程。

將於今年“３·１５”施行的新修改的消費者權益保護法立法背后，有一段鮮為人知的調研故事。

為提高法律的可執行性、可操作性，法工委民法室曾在多個省份調研。去年１０月，在消費者權益保護法修正案草案提請全國人大常委會三審之前，法工委又專程到江蘇，針對網絡購物等熱點問題進行調研，為這部法律修正案的出台作進一步論証。

法工委民法室主任賈東明介紹說，調研組深入到蘇州市吳江區群眾村一個農村青年電子商務創業孵化基地，向在電子商務一線的經營者了解情況。

“沒想到國家立法的‘高層’會來到村裡，和我們這幫２０多歲的網店店主當面溝通。我們真正被重視了，感覺很不錯。”網店店主鐘全林說。

消費者權益保護法從名稱上雖然是保護消費者權益，但並不意味著就不維護商業經營者的利益。法律修正案通過前，法工委專門安排了一次特殊的見面——

整整一個下午，法工委的工作人員單獨接待了某電商企業的兩位負責人。據其中一位負責人回憶，是他們主動向全國人大提出見面要求的。當時沒有把握，真沒想到最高立法機關很快就回復並安排面談，詳細聽取他們作為企業經營者的意見和建議。

“這幾次見面給我們很多感觸，實踐的印証讓我們對法律的修改和實施更踏實。”賈東明說。

“暗訪、蹲點、見面只是創新立法調研的幾種形式。新一屆全國人大常委會開局之年，立法者的調研足跡遍布各地。”法工委研究室副主任梁鷹介紹說，特種設備安全法出台前，法工委副主任闞珂帶隊數十次深入鍋爐、電梯、大型游樂設施的生產和使用單位調研。今年元旦這部法律施行后，又深入老舊小區實地了解法律實施情況。

今天，人民群眾對法律的期盼與關注已不在有沒有，而是好不好、管不管用、能不能解決實際問題。隻有不斷創新立法調研，努力做到聽取最基層聲音、掌握第一手材料，才能真正實現接地氣，把各項制度設計好、完善好，更好地發揮人大立法在表達、平衡、調整社會利益方面的積極作用。（新華網北京３月４日電 記者霍小光、余曉潔）