高波 王善平
近年來，我國財政扶貧資金投入力度不斷加大，貧困鄉村人均收入有了不同程度的提高。但與此同時，據世界銀行估計，我國仍有大量農民生活在貧困線以下，城鄉收入差距仍然較大，這在一定程度上削減了財政扶貧的社會績效，導致脫貧后又返貧的現象時有發生。財政扶貧資金的投向沒有堅持以提高反貧能力為導向，是出現這種狀況的重要原因之一。
傳統經濟學理論用收入或資源佔有量來衡量個人福利和貧困狀況，把貧困看作低收入的結果，未重視致貧的非收入因素與擺脫貧困的動態性。現階段，越來越多的經濟學家認為，貧困主要來源於能力不足而不是收入低下，反貧的重點應在於重建個人持續獲取較高收入的能力，包括自我發展能力和可持續增加經濟收入的能力。其中，自我發展能力是貧困人口運用所學知識、技能，獲取和利用社會資源，實現自身價值的能力﹔可持續增加經濟收入的能力不僅限於貧困人口短期收入的增加，更應強調貧困人口獲取經濟收入的持續性和年度間的相對穩定性、增長性，以及抗擊來自自然災害和身體病變等風險的基礎、素質和能力的增強。隻要始終堅持能力扶貧導向，財政扶貧就將取得比較明顯的扶貧績效。
相對當前財政扶貧資金投向，反貧能力導向的財政扶貧資金新投向應聚焦於貧困人口的可持續發展能力。具體而言，應重點解決以下四個方面的問題：
增強對貧困地區的公共服務和公共設施的投資力度。在公共設施基本完成、貧困地區的溫飽問題得到較大改善、國家財力日益增強的情況下，財政扶貧的重點完全應當投向包括教育、醫療健康在內的公共服務的建設上，以增強貧困人口可持續發展能力。因為這類能力本質上是“造血機制”而非“輸血機制”，能自發地、持續地促進貧困人口獲取更高收入能力的提高，從而使財政扶貧取得更大、更長久的績效。因此，財政扶貧資金在投向上要關注如下方面：不僅要普及和鞏固義務教育，更要逐步普及義務高中教育，尤其是義務職業高中教育﹔職業培訓更加針對貧困人口的自身特點、興趣和潛力，在培訓其創收能力、將自然資源轉化成經濟收入的技能上下功夫﹔不僅要實施全民醫保，降低因病致貧的發生率，還應在提高貧困人口中的青少年的營養水平、身體素質、疾病預防等方面下功夫﹔不僅要建設廣播、電視和通信網絡系統，還應建設和運營將貧困地區的旅游資源、農產品等與採購商對接的互聯網平台，以便利貧困人群的生產和銷售。
擴大財政扶貧資金的運作范圍。現有理論關於財政扶貧資金無償性的界定在一定程度上限制了現實運作中財政資金對保值增值的追求。實際上，財政扶貧的作用就是利用有限的財政資金“撬動”巨大的脫貧致富工程，也就是說，財政資金也是追求保值增值的，只是此時的保值增值沒有被財政資金的管理者回收，而是留在扶貧對象那裡。我們所說的“擴大財政扶貧資金的運作范圍”，就是要跳出財政資金隻在政府與具體扶貧對象間的“立項——撥付——使用——項目驗收”的單一運行路線，而轉變為扶持更多扶貧對象的運作模式。總而言之，擴大財政扶貧資金運作范圍的思路包括：財政扶貧資金要追求保值增值，其增值連同本金應該始終掌握在財政扶貧資金管理者手中﹔特定的財政扶貧資金在特定的扶貧對象脫貧后，應該及時退出，而成為另一扶貧對象的專項財政扶貧資金﹔財政扶貧資金可以用於參股扶貧的龍頭企業，也可以運用於扶貧的“公司+基地+農戶”經營模式中，還可以作為低息貸款的本金或作為扶貧開發貸款的擔保金等。必須指出，實施上述運作的財政扶貧資金僅限於扶貧開發資金，不包括扶貧救濟金。顯然，擴大財政扶貧資金運作范圍還可以引導其他非財政性資金一起投入扶貧開發。
加大和創新對貧困農戶的金融支持力度。當前，貧困農村的貧困農戶為發展種植、養殖業而貸款的難度很大，為了使財政扶貧取得更大成效，應進一步發揮金融的支持力度。一方面，要繼續保持財政對扶貧開發的低息、貼息和無息貸款的金融支持﹔另一方面，要在金融創新上做文章，比如，放鬆在貧困地區申請設立和經營鄉村銀行牌照的限制，並給予稅收優惠，但同時規定一些限制條件，如資金規模，在一定年限內隻能在貧困地區支持基礎設施、公共服務建設和合法產業開發業務等。同時，為防范此類鄉村銀行的金融風險，要加強對銀行所有者行為的約束，也可要求這類鄉村銀行必須實施普通合伙制而不是有限責任公司制，這樣既可以引來大量社會閑散資金支持扶貧開發，又可以把貧困地區自有的閑散資金集中起來，完成更大的扶貧開發項目，在實現增值的同時形成新的扶貧增收能力。
加大對生態環境保護和生態補償的支持。貧困地區大多要麼生態脆弱，要麼地處偏遠、環境優美。對於前者，要加大環保投入，實施生態修復，對退耕還林、退田還湖、退牧還草者實施補助，這樣不僅會取得良好的生態保護和生態修復效果，還能在一定程度上保護其長期增收利益﹔對於后者，應實施以保護為主、科學開發為輔的發展戰略，例如，實施碳匯補償，使自然資源保護區的貧困人口在獲得碳匯補償收益的同時，獲得諸如旅游開發等生態收益。另外，生態補償機制有利於保護和改善貧困地區的農業生態環境，有利於發揮貧困地區在環境保護中的比較優勢，調動農民投入生態環境建設的積極性，發揮農業在經濟發展和生態環境建設中的基礎性作用，是貧困地區脫貧致富的關鍵因素。
（作者單位：湖南大學、湖南師范大學﹔本文系國家社科基金項目“財政扶貧：標准確定、績效測度與審計監管改進研究”〔08BJY025〕的階段性成果）
