楊久棟
十八屆三中全會提出建立城鄉統一的建設用地市場，今年的中央一號文件明確要求，在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。當前，農地制度改革具備了政策條件和實踐基礎，應把農村集體經營性建設用地流轉入市作為農地制度改革的突破口和著力點，堅持城鄉土地資源要素雙向流動的市場化改革導向，以更大決心沖破思想觀念束縛，盡快釋放農村集體經營性建設用地流轉利用的巨大潛能。
加快建立城鄉統一的建設用地市場。建立城鄉統一的建設用地市場，既包括有形的土地產權交易市場，也包地價形成、交易管理等相關制度安排。要按照“功能齊全、產權清晰、交易規范、服務優質”的要求，加快建設一批城鄉建設用地產權交易所、交易中心等，為城鄉土地流轉提供有形的交易市場和信息共享平台。同時要加快建立完善城鄉建設用地流轉的統一市場機制，明確土地估價、交易管理、利潤分配等相關制度安排，為集體建設用地公開平等、合法有償、有序順暢地流轉利用提供制度保障。
堅持最嚴格的土地利用規劃和用途管制。農業生產經營長周期、低利潤和高風險的自然屬性，以及農業比較效益低的經濟特征，決定了農業生產利用土地資源的回報程度遠不及工業和城鎮建設。這些年一些地方出現土地經營短期化的傾向，“種糧不如種菜、種菜不如種花、種花不如建房”的現象明顯。確保農村集體建設用地有序流轉和保障國家糧食安全，必須堅持“兩個最嚴格”的基本原則。一是堅持最嚴格的土地利用規劃。在集體建設用地流轉中，土地規劃起到規范土地流轉區域、邊界、用途等重要作用。二是堅持最嚴格的耕地保護制度。農村集體建設用地流轉應嚴格在規劃區域和范圍內，不得佔用或變相佔用耕地，集體建設土地經整理后的節余部分，應有相當比例用於耕地復墾。
堅持土地流轉與農民市民化同步推進。人口城鎮化是新型城鎮化的核心。加快推進新型城鎮化，必須改變土地城鎮化快於人口城鎮化的傳統模式，農村集體建設用地流轉要與農村人口轉移和實現人口城鎮化同步推進。一是加快農村人口轉移進城步伐。加快出台農村集體建設用地流轉與人口轉移進城相挂鉤的政策措施，確保人口轉移速度應不低於或高於同期集體建設用地流轉速度。二是大力推進就地就近城鎮化。應把中小城市和新農村作為集體建設用地流轉利用的重點，既能減輕各種成本，又能緩解大城市的壓力，使農村人口就近就地實現城鎮化。三是支持農民集體建設用地自主開發。在符合國家和地方總體規劃的前提下，應承認和尊重農民集體對集體建設用地自主開發建設的主體地位，鼓勵引導農民集體利用建設用地自主規劃、建設新農村和小城鎮。
正確處理土地流轉增值收益分配關系。一方面，要盡快建立公平、合理、均衡的集體建設用地流轉利潤分配機制，國家可以通過資源稅費制度設計，對流轉和佔有集體建設用地征收流轉稅、房產稅等稅費，獲得穩定的資源稅費收入﹔集體可以通過集體建設用地開發權轉讓、租賃等方式，獲得土地租金和承包費用﹔農民可以通過獲得土地流轉租金、入股分紅、抵押變現等方式，實現經濟收益。另一方面，克服因級差地租形成的集體建設用地流轉收益不平衡問題，建立健全城鄉之間、區域之間利益均沾和均衡發展機制。綜合運用“增減挂鉤”、稅費征收、財政轉移支付等政策措施，讓偏遠地區和經濟欠發達地區獲得更多發展機會，盡快彌合城鄉和區域發展差距，促進城鄉一體化和區域協調發展。
創新集體建設用地流轉和開發利用模式。應按照集體建設用地制度改革的市場化取向和法治化原則，發揮市場主體的主觀能動性，賦予農民更加充分的集體建設用地自主支配權利，為農民建設用地流轉提供包括出租、出讓、轉讓、入股、抵押等多元化的選擇。同時，應在地方探索和實踐的基礎上，明確“因地制宜，分類推進”的開發利用原則。經濟基礎好、建設用地需求強烈的地方，農村集體建設用地可以出租、轉讓等方式直接流轉入市﹔集體經濟發達、組織機構健全的地方，農村集體建設用地可以股份合作等方式，實現集體經濟組織自主開發利用﹔偏遠地區和經濟欠發達地區，特別是糧食主產區可以採取發展權有償轉移的辦法，即通過建設用地指標“增減挂鉤”的辦法，轉讓用地指標，獲取合理收益，間接開發和利用集體建設用地資源。
