張謙元
十八屆三中全會提出，堅持用制度管權管事管人，健全懲治和預防腐敗體系，加強反腐敗體制機制創新和制度保障。懲治和預防腐敗體系建設，是中國共產黨在深刻總結歷史經驗，科學判斷我國新時期腐敗發生的新情況的基礎上做出的重大戰略決策，是我國反腐倡廉建設的戰略目標。懲治和預防腐敗體系建設理論的提出和不斷深化，充分反映了目前我國社會反腐敗的新要求，更加豐富和完善了中國特色反腐倡廉的理論和實踐。
近年來，隨著我國懲治和預防腐敗體系建設的不斷推進，腐敗在一定程度上得到遏制。但是，還應清醒地認識到，當前我國反腐敗斗爭呈現出成效明顯和問題突出並存，防治力度加大和腐敗現象易發多發並存，群眾對反腐敗期望值不斷上升和腐敗現象短時期內難以根治並存的總體態勢，反腐敗斗爭形勢依然嚴峻。尤其是腐敗犯罪已呈現出主體犯罪隱蔽化，行業或部門特征明顯化，窩案串案和大案要案比例上升，並逐步向高層領導滲透、向社會領域擴散等特點。面對嚴峻的形勢，懲治和預防腐敗體系也存在許多需要改進的問題。從制度建設方面分析，國家層面尚缺乏專門的反腐敗立法，缺乏預防腐敗和保障公務人員清廉的基本立法，如《政務公開法》《行政組織及程序化》《公職人員行政及執法保障法》。現行的反腐敗法律規定，則存在法律條文內容紊亂，形式分散，內容設計不到位等問題。從地方性制度規范來看，某些領域和環節還存在制度空白或漏洞，注重實體性規定而忽視程序性、懲戒性規定的問題尚未得到徹底解決，制度之間相互銜接協調不夠。監督機制方面，雖然監督隊伍寵大，但職責各異，未能形成整體合力。現行的監督機制是上級監督不到，同級監督不了，下級監督無用，權力監督明顯存在事前沒有監督、事中缺乏監督、事后無法監督，即存在嚴重的落實制度或行使監督權力不力的現象。特別是對“一把手”的監督仍然是監督難點。2012年甘肅省輿情藍皮書調查問卷結果顯示，28.9%的調查對象認為，對黨政一把手“監督不到位，沒啥力度”，34.5%的調查對象認為“監督力度一般”。在教育體系建設方面，對領導干部尤其是“一把手”的教育還流於形式，清正廉潔的社會氛圍還未形成，形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風嚴重存在。懲治力度方面，在刑事立法上，有關腐敗犯罪的懲罰力度相比盜竊、詐騙類要小的多。社會對變相腐敗現象的容忍度較高，不僅反映出有關立法的不足，而且也在考量我們的懲治措施。
當然，懲治和預防腐敗體系建設是一個動態開放、與時俱進的系統工程，也是一項長期的戰略任務。2008年5月，中共中央頒布了《建立健全懲治和預防腐敗體系2008年-2012年工作規劃》，如果說這一規劃在過去五年多的時間內重在積極推進及建立懲治和預防腐敗體系的話，那麼，根據當前和今后一個時期反腐敗斗爭的嚴峻形勢和懲防體系存在的問題，懲治和預防腐敗體系建設的重點應放在健全和深化體制機制及制度上，關鍵是制約權力、管好權力，堅持用制度管權管事管人。
健全懲防體系建設，必須將教育的說服力、制度的約束力、監督的制衡力、改革的推動力、糾風的矯正力、懲治的威懾力有機結合，形成不敢腐的懲戒機制，不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。為此，在制度建設方面，我國迫切需要一部專門的反腐敗法律。如果制定了《反腐敗法》，不同法律位階的所有反腐敗法規都會統一在《反腐敗法》之下，而《反腐敗法》中規定的反腐敗工作原則，則會使已有的反腐敗規定向同一目標靠攏，同時一些黨內文件中先進的反腐敗經驗也可以引入《反腐敗法》中，其適用范圍擴大還可推動黨政分開和黨內反腐敗的全面進行。從省級懲防體系建設來看，制度建設應重在細化措施，明確責任，深化體制改革。在監督機制建設方面，要注重整合監督主體，健全監督機制，要全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構，實行統一名稱、統一管理。要優化群眾監督和輿論監督環境，建立健全廉政民意評議評價機制。在教育體系建設方面，必須明確反腐倡廉教育的重點人員是領導干部，主要是單位一把手，反腐敗教育要著力解決干部廉政法制意識缺失的問題。要建設廉政文化，淨化社會風氣，深化示范教育、警示教育和崗位廉政教育。在懲治措施和力度建設方面，要深入推進紀檢監察組織建設，明確其職責定位，形成嚴密的紀檢監察網絡。各級紀委要按照職責權限，將各反腐敗部門的職能、信息、資源等有效組織起來，形成反腐敗整體合力。要規范完善懲戒問責機制，嚴肅查辦違紀違法案件。檢察機關應加大貪污賄賂等腐敗性犯罪的查處力度，防止行賄“輕刑化”，對職務犯罪易發多發領域開展預防調查。總之，隻要我們進一步健全和深化懲治及預防腐敗體系，在反腐敗體系的制度設置和實踐運行諸多方面加大改革力度，就一定能夠有效遏制腐敗，實現干部清正、政府清廉、政治清明。
（作者系省社科院研究員）
