財政部綜合司 徐利
改革開放以來，我國城鎮化進程明顯加快，在破解城鄉二元結構、促進社會公平和共同富裕方面發揮了積極作用，但也讓一些深層次問題暴露出來。創新城鎮化發展理念，完善城鎮化融資機制，是建立新型城鎮化的關鍵，也是實現包容性增長的現實選擇。
一
當前，我國城鎮化進程明顯加快，2013年城鎮化率達到53.7%。伴隨著城鎮化的快速發展，我國產業結構不斷調整優化，促進了農村剩余勞動力向非農業產業快速轉移，就業結構也悄然發生著改變﹔城鎮基礎設施建設不斷加強，市政公用設施有效供給普遍增加，基本公共服務供給能力有所提升，城鎮功能進一步完善﹔城鎮發展呈現區域化集中趨勢，城鎮密集區、城市群或都市圈逐步形成，大中小城市協調發展，城鎮體系進一步完善。毋庸置疑，城鎮化的快速發展是近年來我國內需增長的推動力，“以人為本”的新型城鎮化必將有利於進一步釋放內需潛力，有利於社會公平和福利改進，有利於經濟社會生態全面發展。
回顧我國城鎮化發展歷程，我們看到以“土地擴張、造城運動、面子工程、產業空洞”為特征的城鎮化發展模式，忽視了市場在資源配置中的主體地位，致使人口單向、大規模向城市涌流，超出了當地產業的就業吸納能力、基礎設施和生態環境承載力﹔外來務工人員在教育、醫療、社會保障、住房等方面的基本公共服務未得到相應保障，與戶籍人口之間形成新的“二元”結構等問題。
新型城鎮化強調“人”的城鎮化，重在提升城鎮化品質，不片面追求城鎮化速度，是工業化、產業化和農業現代化協調發展的城鎮化。從某種意義上說，新型城鎮化是一次戰略選擇，如何真正實現理念的轉變，破除體制機制上的障礙，有效解決積弊，實現長足發展並非易事，需要有“壯士斷腕的勇氣和決心”，要看得准，抓得狠，厘清政府和市場邊界，最大限度調動社會力量參與﹔要靠深化改革、制度約束、政策激勵，建立多元化可持續的融資機制，實現真正有質量的城鎮化。
二
新型城鎮化要求必須厘清政府和市場的邊界，讓市場在資源配置中起決定作用，同時政府要彌補市場“失靈”，把“該管”的事情管好，更好發揮在創造制度環境、編制發展規劃、建設基礎設施、提供公共服務、加強社會治理等方面職能。因此，政府要進行轉變角色，糾正“越位”和“缺位”問題，及時“讓位”和“補位”，讓市場成為城鎮化發展的原動力，支撐城鎮化的產業選擇和發展。人員流動、要素配置要由市場機制決定，以實現各種資源的最優配置。同時，政府要在基本公共服務和基礎設施建設方面“補位”，也就是要“補短板”，即解決公平和擁堵問題，逐步為外來務工人員提供與戶籍人口無差異的基本公共服務，為城鎮基礎設施擴容，提高城市綜合承載力，解決經濟社會生態環境問題。公共服務和基礎設施資源配置應當突出公平性，向低收入群體傾斜，向“老少邊窮”地區傾斜，促進社會正義和包容性發展。同時，為打破勞動力流動壁壘，當前迫切需要解決的是突破利益藩籬、各種障礙，克服技術難題，解決基本公共服務接續轉移問題，使其具有攜帶性。
另外，公共服務水平的提高要本著量力而行、循序漸進的原則，與財政能力相適應，避免讓居民預期過高、落差較大而產生不滿情緒。
回顧我國城鎮化發展進程，不難發現，社會資本參與度較低。為彌補基礎設施建設資金不足，以土地出讓收入或以土地作抵押直接融資進行建設，造成隱性和顯性債務高企，債務風險累積。新型城鎮化要求政府以財稅政策、發行地方債券、推行公私合營建設模式等，通過市場機制引導、募集低成本的社會資金參與建設，並實行市場化運作管理，以解決建設維護資金不足的問題，起到降低財政風險的作用。
簡言之，新型城鎮化過程中政府、市場和社會之間的關系，經濟層面的效率問題更多地應由市場解決，而公平問題則應由政府通過規制來解決，社會資本在政府引導下，通過市場機制參與城鎮化進程。
三
城鎮化可持續發展需要有資金保障，其資金需求主要表現在基本公共服務、基礎設施、保障性住房和產業發展等方面。政府和市場在城鎮化中的角色分工決定了產業發展所需資金主要應由市場來配置，政府融資覆蓋范圍主要是前三項。妥善處理政府和社會之間的關系，則有利於使融資渠道多樣化，融資主體多元化，以彌補公共資源供需缺口，分散融資風險，建立城鎮化發展可持續的資金保障機制。同時，完善財政體制，強化制度約束和政策激勵，可以解決融資機制效率問題，避免道德風險和逆向選擇。
完善融資機制，這裡的“資”不單指資金，而是包括資金、資源和資產在內的綜合性概念。拓寬融資渠道不僅指投資主體的多元化，而且還在於資金、資源和資產的合理配置、轉換和統籌管理，以避免國有資產和資源的流失。
提升融資機制效率有賴於制度供給的優化，如完善投融資體制、降低准入門檻等。政府在城鎮化融資方面，首先要解決的問題是完善財政體制，使政府間事權與支出責任相適應、事權與財力相匹配。首先，應根據公共產品屬性，盡可能合理劃分各級政府的事權，減少交叉和重疊事項，逐步由粗到細，形成中央、省、市縣（區）三級事權與支出責任明細，合理分擔城鎮化成本。其次，要完善調整各級政府間收入劃分，讓各級政府有足夠的財力保障履行事權、實現支出責任。重點完善省以下財政體制，省、市對縣級政府要實行財力下沉。進一步完善轉移支付制度，提高一般性轉移支付比例，完善分配辦法，將外來人口規模一並納入測算轉移支付時需要考慮的變量，不斷提高轉移支付制度的科學性和公平性。
融資機制效率的提升同樣離不開公共治理水平的提高。強化制度約束，增強預算約束力，加大財政監督力度，優化財政支出結構，提高財政透明度。編制中期預算，增強財政政策應對結構性挑戰的能力，使得多年期城鎮化基礎設施建設項目有穩定的資金保障，有利於克服政府的短期行為，保持政策的連續性和穩定性。規范政府債務管理，除建立償債機制、風險預警機制外，重要的是建立政府性債務預算管理制度，明確財政部門管理主體地位，以避免多頭舉債、多頭管理導致地方政府性債務快速膨脹，影響新型城鎮化的可持續發展。
