梁思源
2014年1月19日，中共中央、國務院發布的2014年中央一號文件《關於全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》，進一步明確了做好農村土地流轉工作的意義、原則和工作重點。如何在尊重農民意願的基礎上，以土地流轉為載體，推動新型城鎮化健康發展，是我省的重大發展戰略和工作重點。
土地流轉之喜
土地流轉進展迅速。大多數地區土地流轉率超過全國平均水平，形成了各具特色的農業產業基地。截至2013年10月底，河南省農村土地流轉面積2824萬畝，佔家庭承包耕地面積的29%，超過全國平均水平（截至2013年11月底，全國農民承包土地的經營權流轉面積達到26%左右）。一些縣區流轉土地比率達到40%以上。義馬市以合作社經營、家庭農場經營和大戶經營等模式流轉土地面積9653畝，其中耕地流轉5792畝，佔總承包耕地面積的28%。
農民土地流轉意願高於流轉實現情況。在受訪對象中，願意進行土地流轉的比例為60%，其中，願意且事實上進行過土地流轉的比例為39%，願意但事實上未進行過土地流轉的比例為21%。農戶進行土地流轉的主要考慮因素是土地收入和農業勞動力是否充足問題。
土地流轉后，土地收益大幅度提高，農民的農業收入增加。調查發現，土地流轉后每畝增收平均在7%左右，節省人工約為30%﹔從土地產出效益看，通過發展特色產業，流轉后每畝土地收益是流轉前的4-6倍。土地流轉為農民帶來了雙收益：轉出土地的農民不僅獲得了流轉收益，還可以被返聘到龍頭企業、專業合作社等就近打工，成為“農業工人”﹔更多的農民通過經商、外出務工或創辦私營企業，獲得工資性、經營性收入。
土地流轉促進了土地規模化經營，提高了農業產業集群化和專業化生產的水平。信陽市平橋區平橋合作社通過利益聯結機制將社員組織起來，實行“生產、收購、加工、品牌、包裝、銷售”統一服務，增強了農產品市場競爭能力和抵御自然災害和市場風險能力。土地流轉加速了農村勞動力資源向城鎮轉移。舞鋼市通過土地流轉，有4萬多農村勞動力從土地上解放出來，他們年收入平均是原來的3至5倍。
土地流轉之憂
土地流轉信息不暢成為有流轉意願但難以實現流轉的主要障礙。一些農戶不知道誰要進行流轉，也不知如何讓別人知道自己的流轉意願，無法獲得好的項目信息。調查表明，有51%的農戶是因為信息不暢造成的，還有10%的人不清楚什麼是“土地流轉”。
土地流轉的利益保障機制不健全。主要表現在：首先，土地流轉風險應對措施不健全。調查發現，個別地方土地流轉給公司后，由於經營問題，公司中途跑路，土地拋荒，農民權益受損。其次，土地流轉的法制性不強。調查數據表明，有63%的土地流轉戶簽訂了書面協議﹔有37%的土地流轉戶隻有口頭協議，且這種形式多見於農戶之間的土地流轉之中，往往埋下土地糾紛和爭議的隱患。再次，土地流轉權益受政府強制性影響，欠缺退出機制。在進行過土地流轉的人群中，有18.91%的人是在集體的干預下不得不流轉土地。在有流轉意向卻未進行流轉的人群中，雖然隻有6%的人擔心轉出以后難以收回，這種擔憂也是需要解決的。在各種土地流轉保障機制中，罕有提及土地流轉的退出機制，土地流轉后難以收回，農民利益難以保障。
流轉后規模經營大戶的種植結構呈現非糧化趨勢。土地流轉調查發現，除農戶間少量流轉土地種植糧食外，一般企業、農業生產合作社、公司租賃土地或反租倒包農戶土地，大多是從事非糧食種植或養殖，或者發展都市型農業，如旅游、觀光、休閑等。現代牧業產業集聚區、生態茶園、蔬菜水果基地、藥材種植園區等，這些經濟效益較高的農牧業生產用地是目前土地流轉的主要流出方向。土地流轉后的非糧化傾向，影響著國家的糧食安全。
土地流轉政策欠缺長效機制，存在著政策風險。目前，各地市都出台了一系列促進土地流轉的政策，但土地流轉到期后如何持續下去，沒有明確的政策規定。
推進土地流轉的思考和建議
在尊重農民意願前提下推進土地流轉。在制定土地流轉政策與發展規劃時，要充分考慮農業發展的需求與農民意願，土地流轉的速度與規模，要符合實際。鼓勵有條件的農戶流轉承包土地的經營權，加快健全土地經營權流轉市場，形成農民自主、運轉規范的土地“流”。在土地流轉中，對地方政府進行賦權及角色界定，其職能應局限於政策引導與監管服務，鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，並提供相應服務，嚴格限制並及時糾正一些地方政府的強制性行為。
完善土地流轉信息服務平台。完善縣鄉村三級服務和管理網絡，建立土地流轉的信息收集、發布平台，及時提供農戶所需的土地流轉有效信息。充分利用好電視、廣播、宣傳欄等媒介，加大土地流轉信息傳播和宣傳。引導和扶持土地流轉中介服務公司，從事農村土地流轉中介服務，建立多層次土地流轉信息服務體系。
建立健全土地流轉利益保障機制。一要規范土地流轉行為，提高農民的法律意識，完善合同簽訂、備案等手續。二要健全就業、養老等保障機制。在就業方面，制定促進農村勞動力轉移的優惠政策，鼓勵農民進城務工經商，助推農村土地有序流轉。在養老及風險防范方面，制定針對無地農民的養老辦法。三要建立土地風險保障機制，探索建立工商企業流轉農業用地風險保障金制度，成立農村土地流轉風險基金。四要建立土地流轉退出機制，使土地“轉地進、退地出”，更大程度上保護農民的權益。
統籌安排糧經比。針對土地流轉中出現的非糧化現象，嚴禁農用地非農化，統籌安排糧經比，合理規劃。制定土地流轉政策時，應規定糧食作物與經濟作物的種植比例，或者相應的輪作辦法，完善糧食生產用地的利益補償機制，保留一定比例的糧食生產用地。
（作者系社會管理河南省協同創新中心研究員、鄭州大學公共管理學院博士）
