王建武
黨的十八屆三中全會制定了中國未來繼續全面深化改革的總綱領。其中就城鄉發展提出了要“堅持走中國特色新型城鎮化發展道路”。概括起來就是“一個核心、兩個發展、一個推進”，即推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進。城鎮化的核心是人的城鎮化，著力點就在於農民工市民化的社會融合。
費孝通先生在上世紀改革開放之初就提出了城鎮化發展的設想，率先提出中國要走小城鎮化道路，並總結了“蘇南模式”、“溫州模式”的一些城鎮化發展的經驗，但從上世紀90年代以后，隨著地方政府對“土地經濟”的依賴，一些大城市甚至特大城市迅速崛起，大量的資本、勞動力積極涌入，其后果也導致區域發展的極其不均衡。黨的十八大以來，中央提出構建新型城鎮化發展道路，這不僅要求我們對以前的發展模式進行反思，更需要我們學習借鑒國際經驗。從國際經驗來看，城鎮化是一個國家或地區發展現代化的必由之路，目前我國城鎮化率達到52.57%，這是按城市常住人口佔總人口比例統計的，但是若按目前戶籍人口統計城鎮化率僅為35.29％。也就是兩億多進城農民工由於戶籍限制，還沒有真正成為市民。如果沒有農民工的市民化就不是真正的新型城鎮化。從社會學角度講，農民工的市民化過程就是一個社會融合的過程，這個融合過程包含文化融合、心理融合、身份融合以及經濟融合，農民工市民化的社會融合過程不僅會推動城市的發展與繁榮，更是體現出社會發展的公平正義，但是目前農民工市民化的社會融合面臨著許多體制機制障礙亟須破解。
戶籍制度壁壘阻礙著農民工市民化的社會融合。農民工進城務工經商只是人口城鎮化發展的初級階段，要實現真正意義上的高質量的人口城鎮化目標，即實現農民工的非農化和市民化，這不僅是職業與身份的轉換，更進一步是要融入進城市的文化共同體、市民的生活方式，這是更為實質性的發展路徑。當前，按照城鎮化率的統計結果看，進城的農民工已成為產業大軍的主體，已經初步完成了城市化的職業轉換，但是由於受戶籍的限制，還遠遠沒有成為真正的城市市民，沒有完成向城市市民的身份轉換，附著在戶籍上的被城市居民所享有的教育、醫療、養老等社會保障方面的公共福利還不被已經生活在城市的農民工群體享有。黨的十八屆三中全會提出加快戶籍制度改革，要“全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模”，根據不同城市規模放開戶籍限制，各級黨委政府應結合本地實際制定具體的改革方案和政策，積極推進戶籍制度改革。黑龍江應該深入研究三中全會的改革精神，尋找本省戶籍制度改革的著力點和突破口，創造條件，先行先試。大慶早在2011年就啟動了戶籍制度改革，在全省率先推行流動人口服務管理居住証制度，放寬外來務工人員落戶條件，擴大外來務工人員的社會保障覆蓋面，保障外來務工人員隨遷子女接受義務教育，優化外來務工人員社會環境，讓落戶大慶的農民工享有和大慶市民同等待遇。
勞動力市場的不平等就業體制對農民工市民化的社會排斥。黨的十八屆三中全會提出，維護農民生產要素權益，保障農民工同工同酬。但是目前有一些用工單位實行不同的勞動報酬分配制度和辦法，農民工與正式員工干同樣的工作，產生同樣的效益，但勞動報酬明顯偏低。雖然各級不斷加大拖欠工資治理力度，但拖欠農民工工資頑疾仍然存在，並且農民工勞動報酬在生產要素分配中的比重偏低，造成了收入差距加大。勞動力市場的不平等對農民工市民化表現出強烈的社會排斥，不僅表現在工資收入，還有養老、醫療等社會保障方面的不平等，享受不到用工單位正式員工的平等待遇。農民工在勞動力市場中待遇不平等、權益保障缺失等阻礙著農民工融入城市及其市民化。我省要積極改革勞動力市場的不平等體制，促進資本、生產要素的合理流動，應在東部地區利用區位優勢，建立健康、公平的勞動力市場。沿綏滿鐵路線的哈爾濱、大慶、齊齊哈爾、牡丹江四個大城市構建起來的產業帶匯聚著全省80%的經濟總量，在區位優勢基礎上，完全有條件建立公平且自由流動的勞動力市場，讓農民工市民化推動城鄉一體化的發展。
中央——地方財稅體制制約農民工市民化的社會成本。如果說戶籍制度及附著其上的福利政策是阻礙農民工市民化的主體性政策體制障礙，那麼自1994年實行的中央——地方根據事權確定財權的分稅制則可以說是阻礙農民工市民化的衍生性政策體制，農民工市民化的社會成本需要中央、地方和個人共同承擔。但是具體實踐中地方財政主要負擔農民工市民化過程中的就業、教育、醫療、住房、社會保障的成本，在目前GDP考核壓力下，地方政府顯然不會積極主動推動農民工市民化。根據有關機構的測算，農民工真正市民化，人均成本通常不會超過10萬元，中國2億多農民工，如果以目前人均8萬元左右的市民化成本計算，未來十年，平均每年要投入約1.6萬億元。這麼大的投入，中央財政難以承擔，地方財政更難以承擔，這需要中央、地方共同來分擔，所以應調整中央——地方的財稅體制，對農民工市民化在財政上應整體推進，有計劃有步驟進行。農民工成為市民，就要賦予其城市居民就業、教育、醫療等公共福利待遇，否則沒有意義，也就不能體現城鎮化的本質，即人的城鎮化。大慶市在戶籍制度改革基礎上，已經進行了農民工市民化的改革試驗，我省應以大慶為試點，一方面要看到農民工市民化對城市發展的貢獻，另一方面也要具體測算賦予市民化的農民工的社會成本，使之具有普遍推行的意義和價值。
從過去200多年國際城鎮化的發展進程來看，城鎮化為人的全面發展提供了巨大的潛在機會，包括促進經濟發展和提高人民生活水平，推動公共服務的普及以及提高公共服務質量，推動社會治理的完善，縮小城鄉和地區發展的差距等等。但是這種潛在機會能否轉化為現實，在很大程度上取決於政府公共政策的導向，以及一個國家的土地政策、經濟發展方式和就業、住房、社會保障等公共服務的供給及公平分配等。中國的城鎮化任重而道遠。
（作者單位：黑龍江省社會科學院）
