國務院常務會議日前決定，在已基本實現新型農村社會養老保險、城鎮居民社會養老保險全覆蓋的基礎上，將兩項制度合並，在全國范圍內建立統一的城鄉居民基本養老保險制度。盡管我國目前社會養老保險還包括事業單位、城鎮職工、城鎮居民和新型農村社會養老保障等多種，此次合並的只是后兩項，但已經清晰地表明，我們在社會體制改革方面正在邁出堅實一步。
應該說，這是一項水到渠成的政策改革。在實踐層面，據了解，全國已有15個省份建立統一的城鄉居民基本養老保險制度。從制度層面來看，這兩種保險的制度框架基本一樣，而2010年通過的社會保險法也規定，“省、自治區、直轄市人民政府根據實際情況，可以將城鎮居民社會養老保險和新型農村社會養老保險合並實施。”盡管如此，這一改革無論從政策本身，還是從它激發的正面效應，都是意義深遠的。
根據新制度，基金籌集採取個人繳、集體助、政府補的方式，中央財政按基礎養老金標准，對中西部地區給予全額補助，對東部地區給予50%的補助。由中央財政統一承擔責任，起步雖然還很低，但起碼可以保証基本生活，尤其是對農村的老人來講，免除了后顧之憂。依據人社部2012年的人口數據，按照每人每月55元的標准，全國基礎養老金年支出為862.95億元，這是一筆可觀的福利。應該說，在整個國家財政10多萬億元的結構中，這是一個相當小的比例，卻解決了老年人口的基礎養老金問題，是一項投入不多但效果極好的德政。
從政策的效果來看，城鄉統一基本養老保險制度的建立，也是縮小城鄉差別的重要舉措。僅從當前看，中國60歲以上老年人口突破2億，城居保和新農保合並后，將直接使1億多的老年人受惠，其中90%以上都是新農保人員。在現行社會管理結構中，所有社會保險、社會福利和社會救助制度，都是按照城鄉身份分類管理的體制來設置。將一半以上老年人口的基礎養老金統一管理，不分城鄉戶籍，客觀上將對現行戶籍制度產生較大影響。
對其他領域改革而言，這一制度使中央、地方和個人承擔起不同責任，即使在國際社會養老福利制度中，也具有較大創新性。這一改革也將促進社會理念的轉變：不到1000億元的財政支出，可以建立起覆蓋面很廣的老年人的福利性養老金制度，從而破除長期以來的“福利恐懼症”——即動輒以國家大、人口多為由，而不去計算實際費用，認為“條件還不具備”。其實，從當前的社會救助制度看，實行城鄉最低生活保障的人口超過7000萬，即使養老金覆蓋到這部分人群，每年財政支出也沒有達到2000億元，在國家財政結構中比例相當小。如果能夠改進管理體制，不再囿於幾十年來沿襲的老辦法，應該說，我國社會已經完全具備了條件，以建立與人均國內生產總值6000美元以上經濟發展水平相適應的社會福利制度。
改革突破口的選擇相當重要。人們往往認為所有的改革都要“啃硬骨頭”，其實，成功的改革往往是從容易做的薄弱環節開啟的。在全國范圍內建立統一的城鄉居民基本養老保險制度，實際上是為整個養老金制度的改革奠定了一項基礎性工程。按照城鄉統一的體制得到基礎養老金，實現老有所養，建立堅實的底線保障以后，如果循此政策方向推進，逐步提高基礎養老金，覆蓋更多的人群，更大范圍和更深領域的改革也將值得期待。
（作者為北京師范大學中國公益研究院院長）
