從近期引起關注的部分農民工因故中斷養老保險繳費現象，到原本屬於市場行為、商業交易的“以房養老”和所謂“空賬”問題被眾多媒體熱炒、漸進式地延遲退休年齡之戰略抉擇引發的議論如潮，表明社會保障注定是當今社會最易聚焦的公共領域，同時也揭示了這一制度體系因尚未成熟、定型而引起的不安與焦慮。因此，在深化社會保障制度改革的過程中，特別需要增進制度頂層設計和改革推進步驟的理性，同時營造理性討論、謀求最大共識的社會氛圍。
回顧我國近30年來的社會保障改革與發展，特別是近幾年來在中央政府的高度重視下，社會保障確實取得了巨大成就。首先，革新了傳統的社會保障觀念，即單純依靠國家或單位（集體）的意識已被多方共同負責的觀念所替代。其次，實現了新舊制度的整體轉型。再次，普惠全民的目標基本實現。一個通過社會保障體系實現全民共享發展成果的時代已經到來。
然而，由於路徑依賴和以往改革的歷史局限性，現行社會保障制度又還存在著缺陷，包括地區分割、城鄉分割、部門分割、制度分割、資源分割以及由此帶來的制度結構不盡合理、責任分擔並不清晰、保障待遇差距猶大等，直接損害了制度的完整性與公平性，亦增加了制度可持續發展的不確定性，整個制度體系的正向功能尚未得到全面發揮。
深化改革需要完成三大目標
新時期深化社會保障制度改革的實質，就是要通過全面優化現行制度安排，建立更加公平、可持續的社會保障制度。為此，需要完成三大目標：一是增進制度的公平性。沒有公平便沒有現代社會保障，這一制度必須具有創造起點公平、維護過程公平、縮小結果不公平的功能。目前的社會保障雖已具有了普惠性，但並不等於實現了公平性。從廣受詬病的企業職工與機關事業單位職工養老金“雙軌制”，到職工基本養老保險地區分割統籌情形下的繳費負擔不公等問題均表明增進公平性客觀上構成了深化社會保障改革的一項核心任務，而要完成這一任務，就必須整合並優化各項社會保障制度。
二是保障制度的可持續性。針對社會保障制度目前存在的責任失衡、利益失衡及其帶來的制度運行風險、基金貶值風險與社會沖突風險，如何確保這一制度可持續發展是面臨的重大挑戰。為此，必須樹立代際公平、持續發展的意識，既要積極促進人民福利不斷增長，又要始終堅持各方責任合理分擔，堅守權利與義務相結合，充分調動各方共同參與的積極性，同時統籌考慮與高效配置各種資源，避免短期福利政績沖動，實現這一制度可持續發展。
三是促使制度實踐步入法制化軌道。隻有法制化的社會保障才是成熟、定型的制度安排，才能提供穩定的安全預期，而社會保障法制化必須做到有法可依、有法能依，因此，應當進一步修訂、充實社會保險法，盡快制定社會救助法，再造相應的社會福利法，以及制定其他專項社會保障立法（如養老保險基金投資法、慈善事業法等），隻有社會保障法制走向健全完備，才能消除這一制度中的歧視現象和面臨的發展障礙，才能為這一制度的良性運行與可持續發展提供保証。
頂層設計特別重要
在全面深化社會保障制度改革時，特別需要盡快做好頂層設計。包括整個社會保障體系的總體設計和養老保險、醫療保險、社會救助、養老服務、住房保障等各主要制度的頂層設計，妥善處理好社會保障體系內部各系統之間、經濟保障與服務保障之間、基本保障與補充保障之間的關系，消除保障項目之間輕重失衡、職責不清、相互混雜的無序狀態。這種頂層設計需要超越部門之上，超越一屆政府之上，它是服從並服務於社保體系長遠發展與國家全局的必要舉措。
特別需要明確劃分中央與地方的社會保障職責，將社會保障的事權與財權相統一。社會保障關乎全體國民的平等權益和具有增進國家認同的獨特功能，中央政府承擔主要責任是必要的，但中國地域遼闊、人口眾多，不可能由中央政府包辦一切社會保障事務，因此，明確劃分中央與地方各自負責的社會保障事務和中央與地方共同負責的社會保障事務，顯得至關重要。此外，還特別需要盡可能地調動更多的公共資源、社會資源與市場資源，使社會保障體系建設及其長遠發展的物質基礎更加豐裕。
在全面優化現行制度時，需要完好的關鍵性任務
一是盡快推進機關事業單位養老保險制度改革，讓同一代人的養老權益走向相對公平。即按照企業職工養老保險模式建立公職人員社會養老保險制度，通過優化制度結構、強化個人責任分擔、構建多層次保障並與工資收入分配改革挂鉤等措施來實現改革目標，同時宜採取機關事業單位一體聯動、政府支付改革初始成本、全國同步推進而不再局部試點的改革策略。
二是盡快推進職工基本養老保險基礎養老金全國統籌，讓其從地方性制度安排回歸到國家統一的法定制度安排。通過強化中央政府的統籌職能，建立中央與地方合理分擔責任的機制，守住繳費率標准全國統一、所有用人單位與個人負擔公平的底線，通過統一制度與統一基金收支實現制度的公平性、互濟性，並在充分滿足勞動者自由流動要求的條件下實現可持續發展。
三是進一步明確主體各方的責任，建立合理的社會保障待遇正常調整機制，讓有關各方的責任預期與收益預期從模糊、不確定變得清晰、穩定。一方面，宜明確政府對社會保障的財政責任及其在中央與地方之間的責任分擔比例，減輕用人單位繳費負擔，適度提高個人責任，讓社會保障主體各方的責任分擔相對均衡化，同時通過劃轉部分國有資本等充實社會保障基金來讓制約社會保障順利轉型的歷史成本問題得到化解，這是增強制度發展理性的必要舉措。另一方面，以物價、收入與生活水平等因素變化為基本依據，盡快建立起各項社會保障待遇的正常調整機制，讓全體人民有清晰、穩定的安全預期，這是化解不安與焦慮以及對制度不信任的必要舉措。
四是切實推進城鄉社會保障一體化發展，強化制度的激勵、預防功能。包括養老保險、醫療保險、社會救助、社會福利等，均應基於城鄉統籌、一體發展原則進行制度整合，這是讓城鄉居民享受公平的社會保障權益，並加快農村進城人口市民化進程的必要舉措。同時，應當明確養老保險繳費與待遇之間的正相關關系，增強失業保險、工傷保險的預防功能，強化預防貧困和自覺應對災害等生活風險的支持政策，讓社會保障制度體系全面發揮積極的、正向的功能。
五是落實具體政策，讓多層次社會保障體系建設真正成為現實。包括盡快制定實施免稅、延期征稅等優惠政策，加快發展企業年金、職業年金、商業保險步伐﹔加快建立巨災保險制度，以促進救災體制改革﹔完善慈善捐助減免稅制度，實現捐贈稅收減免普惠性、便捷性，並輔之以政府購買公共服務等措施，切實支持慈善公益事業大發展﹔完善投資開放政策，充分調動利用市場資源與社會資源，以加快建立社會養老服務體系和發展老年服務產業﹔建立完整的家庭支持政策，以便盡可能維系家庭保障傳統得到延續。
六是深化社會保障行政體制改革與創新經辦機制。包括進一步厘清行政部門職責，盡快整合醫療保險、社會救助與社會福利事業的管理體制，完善養老保險等的管理體制，使社會保障行政監管制度更趨合理﹔通過嚴格社會保障預算管理，加快社會保障立法步伐，依法監察社會保障制度的運行，讓立法機關、司法機關真正承擔起憲法賦予的職責﹔明確社會保險基金市場化、多元化投資運營，有序開放育幼養老、醫療等社會服務業領域外資與民資准入限制，大力推進政府購買公共服務等，通過創新機制來調動各方力量。
此外，還應當在綜合考慮人均預期壽命延長、計劃生育政策調整與人口老齡化進程、勞動力供求變化和促進性別平等、代際公平等因素的條件下，盡快明確延退方案，以便人們在預期清晰的條件下能夠從容地安排好工作與退休生活。需要指出的是，這一重大公共政策應當強化利益激勵機制，讓勞動者逐漸願意選擇多工作一段時間。
總之，社會保障成熟、定型不僅會帶給全體人民穩定的安全預期，而且必定帶來民生持續改善、居民消費良性擴張、就業持續增長、社會安定和諧、經濟社會協調發展的局面，這正是當今時代最需要的改革紅利。
（作者單位：中國人民大學）
