黨的十八屆三中全會提出“創新社會治理體制”的新任務。而創新社會治理的基本著眼點是“維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素”，目的是“確保人民安居樂業、社會安定有序”。這意味著政府將在治理方式上實現由社會管理創新向社會治理創新的革命性轉換。這必然要求各級政府在社會治理層面要避免以往“管而不理”的弊端，從根本上突破政府一元主導的社會格局，減少及消解政府與民眾之間的沖突和對抗。目前行政糾紛作為政府與民眾矛盾的集中體現而大量涌現，其解決機制不暢通已經成為影響和制約社會治理創新的瓶頸。
從現實層面來看，行政糾紛的化解路徑包括行政復議、行政訴訟和信訪三個基本層面。在立法者及法學家的視野中，是一幅“大復議、中訴訟、小信訪”的理想救濟選擇圖景。即行政復議因為其專業、便捷、免費而成為行政糾紛解決的主渠道，多數行政糾紛通過行政復議得以消解。行政訴訟以其公平性成為行政糾紛解決的重要防線，通過行政復議仍然不能解決的行政糾紛通過行政訴訟得以消解。通過行政復議和行政訴訟仍然無法解決或不屬於行政復議和行政訴訟受案范圍的糾紛通過信訪等申訴渠道得以消解。可是，在制度的實踐操作層面，與立法者及法學家的期望完全相悖，呈現出一幅“大信訪、中訴訟、小復議”的現實救濟選擇圖景。行政復議與行政訴訟作為行政糾紛解決正式渠道的親和力遠遠不如信訪等非正式渠道。
首先表現在受案及結案數量上。據統計，近年來，全國每年通過行政復議化解的行政爭議約8萬件左右，其中2010年達到93055件。近五年（2008－2012年）全國法院共審結一審行政案件62.4萬件，每年平均審結12.48萬件。在民商事、刑事、行政各類一審案件中，行政案件隻佔1.7％。而2012年1-9月份，全國法院審理的一審行政案件，受案量和收案量均呈現了同比下降趨勢。對此，中國政法大學張樹義教授指出：“當一個國家向公民敞開了行政訴訟的大門，卻很少有人問津，這不能不令人深省。”而全國信訪工作每年排查出各類矛盾糾紛300余萬件，2011年，全國縣級以上領導干部接待群眾來訪達337.2萬人次。很多信訪案件屬於行政糾紛，本應通過行政復議或行政訴訟途徑解決。群眾信訪量巨大使信訪機構不堪重負，集體信訪、越級上訪、進京上訪嚴重危及社會穩定和社會和諧。
其次表現在行政復議和行政訴訟居高不下的維持率。據統計，從1991年到1997年，復議案件大約有22萬起，復議決定維持的佔50%，撤銷的佔20%，改變的佔10%。自1989年至2011年，在行政訴訟判決的比例上，對具體行政行為的維持判決明顯高於撤銷判決，在許多情況下高出的比例佔到大約50％。張樹義教授指出：“雖然不能說原告提起訴訟就一定有理，但考慮到行政大面積違法的存在，公民提起行政訴訟的種種艱難，其訴訟請求沒有得到法院的滿足與支持時，就更加深了我們對行政訴訟的失望。”由此可以看出，行政復議及行政訴訟在實踐操作層面因為缺失中立性和公正性，並沒有實現行政糾紛的實質性消解。
最后，表現在行政糾紛解決機制的設計上。諸如，過於屈從法律的“形式化”規定，採用類似按圖索驥的方式將“機械”的法律應用於活生生的事件，或牽強附會，或索驥不成，使得受到行政行為侵害的民眾的權益得不到實質性恢復﹔在行政訴訟中，將形式合理性（即合法性）作為具體行政行為的審查原則，對於行政處罰以外的具體行政行為的實質合理性法院無權過問等等。
以上分析表明，當前我國面臨著行政糾紛多發及解決機制不暢的嚴峻態勢。作為正式救濟途徑的行政復議和行政訴訟給予民眾的維權空間十分有限，大量的行政糾紛涌向作為非正式救濟途徑的信訪。三者不僅在救濟方式上的聯動與對接上難以達成默契，在行政糾紛的實質消解層面更是顯得力不從心。
對於國家和各級政府而言，在社會治理創新的背景下如何有效預防行政糾紛以及使已經發生的行政糾紛得到實質意義上的消解，進而建立起暢通的行政糾紛多元解決機制就成為實現民生幸福、社會穩定和社會和諧的重要標尺之一。對此，筆者嘗試提出以下四個方面的基本對策：第一，我國應當以便捷、公正、有效、協調為標准，以行政復議為中心，構建包括行政調解、行政復議、行政裁判、行政訴訟、行政申訴在內的行政糾紛多元解決機制﹔第二，將公眾參與、平等溝通、協商調解作為行政糾紛多元解決機制構建的普遍原則和基礎原則，同時以公平正義和合法合理為基准予以適度限制﹔第三，改造信訪制度，確立行政申訴制度。將信訪制度改造為行政申訴制度，用於解決已經超過行政復議申請時效、行政訴訟起訴期限和無法通過其他糾紛解決制度解決的糾紛﹔建立調處化解矛盾糾紛綜合平台，使信訪機關成為行政糾紛的咨詢機關、分流機關和監督機關﹔第四，我國行政復議制度必須借鑒域外經驗，在關鍵制度上實現精密化變革，以增強其中立性和公正性。通過制度吸引破解信訪難題，實現行政復議與信訪、行政訴訟的聯動與對接，實現信訪案件向行政復議及行政訴訟的回流，使行政復議成為行政糾紛解決的主渠道。（胡曉利 李兆友）
