現代化與中央集權關系的有益探討

如果溫習一下清史，尤其是晚清新政，不難發現地方主義與中央集權是一對非常重要的矛盾。縱覽各國現代化進程，中央集權實屬必不可少的一環。19世紀德國、意大利的統一，使國力大增，而英法在此前的幾百年以自己的方式實現了中央集權。美國獨立后，臨時性的邦聯政府難以實行對13州的有效統治。現代意義上的美國實際上誕生於1789年通過的《合眾國憲法》，它規定了美國的統治與治理的性質，是一份體現了聯邦黨人中央集權思想的歷史文獻。

《共產黨宣言》裡說的“現代的國家政權”完成了“政治的集中”（political centralization），是高度集權統一的。這是任何國家現代化的先決條件。中國的中央集權始於秦朝的郡縣制，歷史悠久，但由於地域廣大，交通不發達，“溥天之下”的中央權力往往不能深入地方，故有“天高皇帝遠”之說。封建雖廢，實際上是上下懸隔，藩鎮割據狀態在各朝都不同程度地存在，有的地方甚至與世隔絕。晚清有人傾心於無政府主義，其理由就是中央政府歷來對地方並無治理之力，倒是無政府主義切近現實。

中央政府衰弱是中國現代化的最大障礙。晚清中國國力分散，幾乎不是統一的國家。劉鶚在《老殘游記》的第一回就用八桅大船來比喻大清帝國，八個管帆的“各人管各人的帆，仿佛在八隻船上似的，彼此不相關照”。確實，地方自治和中央集權是晚清一對尖銳的矛盾，這在財政上表現得尤為突出。太平天國運動爆發后，地方督撫以厘金的形式自籌軍餉，從此“戶部之權日輕，疆臣之權日重”，中央幾乎不能插手地方。督撫權力雖大，對地方上層層復層層的貪瀆也苦無辦法。在美國漢學家費維愷眼裡，晚清政府征稅能力很弱，與明治時期的日本形成鮮明對比。國民收入中受中央控制的部分僅約3%，政府不能用財政手段來促進經濟發展，社會公平正義無從談起。中央財政能力如此低下，卻以“仁政”“德政”自欺欺人，國家在面臨內亂或外侮的時候無法調配各地資源，也在意料之中。

實行新政而沒有強大的中樞，這是晚清十年的基本特點。戊戌變法時保浙會、保川會、保滇會成立，足以表明地方意識太強，暗含了分裂的種子。辛亥革命后各省獨立，國家稅收幾乎停頓，“共和”只是弱政府的招牌，為無政府狀態和割據提供了某種程度的合法性。袁世凱去世后，地方勢力更加不可阻擋，戰爭頻發。后來一些名流深恐中央集權傷及自己的地方利益，鼓吹“聯省自治”，他們好像懷念秦以前“封國土、建諸侯”的時代，或想回到統一前的德國、意大利，回到已經被歷史証明完全失敗的邦聯制下的美國。

北伐勝利后，財權下行的趨勢得以扭轉，國民黨政府的國庫收入約佔國民生產總值的5%∼7%，明顯高於晚清，但是中央集權的程度離現代化的要求距離甚遠。決定性的轉變則發生於1949年。毛澤東同志領導下的中國共產黨取得了成功，峻厲的中央集權為現代化的改革打下了基礎。

上海解放后不久，金融投機活動導致銀元漲價三倍，隨后物價大幅上漲。中央統一部署，取得平抑物價的重大勝利。到了1950年春天，全國財政收支大致平衡，銀行存款大大增加，社會的穩定又進一步保証了經濟的穩定。所有這一切都是統一財政的結果。政府財政收入從1950年的65億元增至1951年的133億元，到了1957年，財政收入約佔經濟產值的30%，這一中央集權的趨勢是現代化進程的切實體現。上世紀50年代初期政府恢復國民經濟，推行社會改革，都有賴於中央集權。

是否實行有效的中央集權，是上世紀七八十年代美國學者考察中國現代化成敗的衡量標准。由美國著名社會學家吉爾伯特·羅茲曼主編的《中國的現代化》撰於1974年至1980年之間，採用歷史縱深的視角探討中國的現代化進程，而這一特點也反映於1986年費正清撰寫的《偉大的中國革命：1800-1985》。兩部著作都從18世紀末開始著筆，作者不戴冷戰的有色眼鏡，對新中國的成就表示肯定，但是視角、概念與表述都與國內同類著作非常不同。

《中國的現代化》指出，始於18世紀末的政府衰弱現象終於在1949年以后改觀：“在建立一個強有力的中央政府這一點上，中華人民共和國跟過去真正徹底地決裂了。”“一個單一而有權威的中央政府”是經濟增長和社會整合的“首要因素”。可以說，中央集權是毛澤東和中國共產黨對中國現代化的巨大貢獻。該書比較了中、日、俄三國在19世紀下半葉至20世紀前期的現代化過程，認為“中國的中央集權程度一直低於日俄兩國相應時期的水平”。在作者看來，中央集權與市場刺激機制、法治社會和個人自由非但不矛盾，還能有效促進。羅茲曼等人認為人民公社時期“分權化現象又有進一步發展”﹔費正清則強調公社追求內部自給自足的目標，偏離各地區平衡發展的正道，實際上促成了“分散主義”和一個個孤島。《中國的現代化》對農村問題也別具隻眼，作者發現，生產隊（往往由自然村組成）在財務上是無法有效監管的獨立王國，“這就使地方主義成為無法治愈的頑症”。作者並不諱言在有的時期中央有點失控，“整個70年代，中央政府一直比較軟弱。中國沒有建立起足以強化中央利益的對地方上的牢固控制。實際上，是地方的情況而不是中央的方針決定了國家的大多數政策。”這樣的觀點未必正確，但絕不愚蠢——因服務對象是美國有關部門。

美國學者對中國的分析和評價體現了他們對現代化和治國之道的理解，很多地方觸及我們的盲點，今天讀來仍然未覺過時。上世紀50年代初的中央集權為現代化創造了有利條件，但是並沒有理順各種關系。十八屆三中全會以后，國家和社會治理的緊迫性日益凸顯，中央集權面臨著全新的挑戰，需要重新認識和界定，必須與增強公共服務、發展社會事業等新目標相適應。政府下放審批權，調動地方和個人積極性，進一步完善市場配置，並不意味著聽任地方主義和費正清所說的“分散主義”對現代化進程造成破壞性沖擊。我國人口眾多，資源短缺的狀況將長期存在，甚至更為嚴重，生態環境整體惡化的趨勢並未扭轉。有效的國家和社會治理必須充分體現一致性，比如就環保、公共衛生和食品安全來說，不容許城鄉或不同地區繼續採用不同標准，甚至放任自流。新的稅種（如房產稅、遺產稅）的推行、實行全民財產申報制度又對中央統一事權提出更高要求。一些先發國家的經驗值得參照。例如美國的食品和藥物管理局（FDA）和國內稅務局（IRS）等政府部門的正常運轉是社會治理的基本保証，對我國而言，建立起可以在能力和權威上與之相媲美的中央集權機構，其意義不下於一場革命。

如果中國特色的社會主義能加強靈活的中央集權，提升整個國家的治理程度，那將是中國人民最大的福祉。

（執筆：陸建德）

《中國的現代化》 [美]吉爾伯特·羅茲曼主編 江蘇人民出版社

《偉大的中國革命：1800—1985》 [美]費正清著，劉尊棋譯 世界知識出版社