楊小軍：行政審判體制改革的前提與方向

行政審判體制為什麼要改革？如果它很好用，如果它沒有什麼問題，就無須去改，我們不是為了改而改，改革行政審判體制有三個大前提。

第一個前提是必須把它放在我們國家整個司法體制改革的大背景下，要和一個大的司法體制改革的精神、方向相吻合。如果從理論上來講，先要回答中國司法體制該怎麼改革的問題。

第二個前提是行政審判體制的改革要放在解決當前的實際問題，我們的行政審判存在什麼問題需要搞清楚。筆者認為，主要有三方面的問題：一是行政訴訟的邊緣化﹔二是行政審判乃至於整個司法審判解決問題的能力不足﹔三是司法和行政審判自身的問題，即它的公正性不足。

第三個前提是要放在解決矛盾糾紛系統的大背景下。法院是解決法律問題的機構，應該說理論上、方向上，所有法律問題都應該到法院去解決，或者最終在法院可以得到解決。現在的問題是，法院體制、行政審判體制能不能承載當前與它有關的社會矛盾糾紛的解決，能不能發揮解決法律糾紛的主渠道作用和最終作用。

改革司法體制，主要是解決三個問題，改革三個方向。

一是去地方化，現實可行的是增強它“抗干擾”能力問題。從黨的文件、十八屆三中全會的《決定》看，已經明確了去地方化的內容，確保法律在全國統一、正確地實施。其中包括了錯位管轄，管理體制人、財、物適當地脫離地方。在這個方向下，我們也要解決好另外一個相關的問題，就是個案的監督問題。地方機構對個案能不能過問，這是一個實質性問題。如果去地方化是確保法律在全國的統一實施，在這個意義上講應該去地方化，地方機構就不能對個案過問、干預。

二是要去行政化，行政審判、司法審判行政化的現象越來越濃厚。一方面是上下級法院關系，越來越不僅僅是審級監督關系，而是行政化色彩非常濃厚的上級領導和下屬機構的關系，這種行政化處理上下級法院關系的做法必須改革。另一方面是案件審理過程的行政化，也是需要改革的。大家都知道，所有判決書裡都有三個法官的簽名，但真正決定這個案件的卻不一定是這三個法官。這就是審判者不決定，決定者不審判。十八屆三中全會要求“讓審理者裁判、由裁判者負責”，就是要解決案件審理過程中的行政化色彩。

但法院審理案件過程的去行政化，必須在權責一致的前提下進行。誰審誰定，誰定誰擔責任。當責任和權力一致時，追責才是清楚的。我們既不能讓法官擔責，讓院長定案，但也同樣不能讓院長擔責，讓法院定案，權責一致是關鍵。

三是要解決去循環化的體制問題。不論是當前的行政審判還是整個司法審判，都處在整個矛盾糾紛解決的循環體系中，糾紛矛盾的解決、案件的裁處過程，似乎成為了一個圓而不是一條線。這是應當改革的體制問題。司法就應該具有最終性，所以不論矛盾糾紛怎麼解決，解決矛盾糾紛的過程應該是一條線，應該有終點，而不是一個循環的圓。但現在的司法在整個矛盾糾紛裁處中經常處在一個圓的循環點中。經過司法的案件，還可以信訪，經過司法的案件還可以再次進入非司法矛盾糾紛調處過程中去。除此之外，矛盾糾紛的循環還有法院自身的循環問題，一些案件的審判，不解決糾紛的實質而隻解決表面問題，形式上熱熱鬧鬧，其實最終也就是一紙空文的判決，訟了事不了，導致司法體制內的反復循環。

我們堅持司法的最終性，但不能隻講司法的最終性，還應當同時講司法的判斷力和解決問題的能力。如果法院隻有判斷力而沒有解決問題的能力，最終性也是堅持不住的。總之，改革司法體制、改革行政審判體制等需要有一個路徑和逐步的過程，但改革必須有頂層設計和系統考慮。法院的裁判是最終的，法院是要去地方化，去其他部門干預的。但法院也必須受到嚴格的監督，如果不把法院、法官監督起來，隻講獨立，那也會出大亂子。當前的行政審判體制改革、司法體制改革應當放到系統中解決，而不能僅僅去改某一個方面。