汪彥
黨的十八屆三中全會從“放寬投資准入”“加快自由貿易區建設”“擴大內陸沿邊開放”三個方面提出了一系列重大創新舉措。特別是，全會提出擴大內陸開放，並明確了重點任務、基本路徑、重要舉措，充分體現了我們黨對開放規律的認識更加深刻、把握更加准確。作為內陸直轄市，重慶是怎麼認識內陸開放的，又採取了哪些措施？為此，本報記者採訪了重慶市政府市長黃奇帆同志。
記者：您曾是浦東開放的參與者、見証人。從最開放的沿海到不太開放的內陸，您是怎麼認識對外開放的？
黃奇帆：剛開放那會兒，沿海和內陸的經濟水平差不多。但是現在，沿海11省市卻擁有了全國87%的進出口、83%的實際利用外資、78%的對外投資。為什麼會“一江春水向東流”，“孔雀東南飛”？很多人都誤認為，開放就是由地理區位決定的，內陸注定不如沿海開放，內陸隻能跟著沿海梯度開放。這是過度強調先天條件，忽略了后天努力，或者說是用靜止的眼光在看變化。古今中外，大通道的興廢都在不停地改變著區位大格局。當今時代，隨著航空、鐵路、公路、油氣管道等設施的完善和運輸技術的進步，內陸的區位條件早已不再停留在傳統概念上，而且就面向亞歐大陸的開放而言，內陸還有“近水樓台”的優勢，西部才是真正的開放前沿。另外，從世界范圍看，歐洲、北美的內陸也很開放，發展水平一點兒也不比沿海差。
其實，開放本質上是一個市場經濟命題。它的內涵就是一個國家或地區參與國際國內“兩個市場”，配置“兩種資源”，推動本國或本地生產發展、貿易擴大、人民生活改善。這既需要“硬件”設施互聯互通，也需要“軟件”的制度安排來協調國家之間千差萬別的文化、規則、法制。從這個意義上講，開放既受不斷變化的區位條件的影響，更受制度安排和基礎設施的影響。
一方面，制度安排是決定開放的關鍵因素。從經濟學邏輯看，之所以沿海處於開放的前沿，是因為沿海的體制機制搞得活，深度參與了國際國內“兩個市場”，有效配置了“兩種資源”﹔從國際經驗看，德國地處歐洲大陸，但開放水平遠甚於西班牙、葡萄牙等沿海國家，並且其內陸的柏林、法蘭克福、慕尼黑等都是著名的國際經濟、金融或科教中心。另一方面，互聯互通的基礎設施是支撐開放的重要基礎。區位條件是相對的、變化的。在大航海時代前，由於沒有航海通道，沿海也不意味著擁有開放的區位優勢。相反，歷史上中原大地人便其行、貨暢其流、客商雲集，開放程度比沿海高得多。當代，在航空、鐵路技術快速發展的催生下，陸地和空中交通越來越便捷，國際大通道迅速改變了內陸的區位條件。
因此，隻要體制機制搞得活，與國際互聯互通的各種基礎設施完善，內陸完全可以與沿海同步、同等開放。
記者：黨的十八屆三中全會《決定》提出擴大內陸沿邊開放。作為《決定》起草組成員，您對此是怎麼理解的？
黃奇帆：的確，這次全會《決定》對內陸沿邊開放著墨很多。反映出我們黨經過30多年對外開放的實踐，對開放型經濟發展規律的認識更加深化了，把握這種規律性的能力進一步增強了。
目前，內陸和沿海發展水平差距仍然很大，開放的確還存在不協調、不均衡的問題。針對這個問題，全會《決定》對內陸沿邊開放作出了頂層設計和系統安排。我梳理下來，覺得可以用“五個大”來概括。一是打通“大通道”。《決定》提出了“支持內陸城市增開國際客貨運航線、發展多式聯運，形成橫貫東中西、聯結南北方對外經濟走廊”，“加快同周邊國家和區域基礎設施互聯互通建設，推進絲綢之路經濟帶、海上絲綢之路建設”。二是實施“大通關”。《決定》提到，改革“海關監管、檢驗檢疫等管理體制”，“推動內陸同沿海沿邊通關協作，實現口岸管理相關部門信息互換、監管互認、執法互助”。三是構筑“大平台”。《決定》提出了“加快海關特殊監管區域整合優化”，“在具備條件地方發展若干自由貿易園（港）區”。四是培育開放的產業“大集群”。《決定》提出了“抓住全球產業重新布局機遇，推動內陸貿易、投資、技術創新協調發展”，“創新加工貿易模式，形成有利於推動內陸產業集群發展的體制機制”。五是營造投資便利化的“大環境”。《決定》提出了“探索對外商投資實行准入前國民待遇加負面清單的管理模式”，對服務業、制造業多個領域向外資進一步放寬准入限制、擴大開放。
這“五個大”，既是對過去內陸“摸著石頭過河”搞開放的經驗總結，也是對未來內陸開放作出的頂層設計和系統安排。我們要按照全會指明的路徑，努力把內陸從開放的末端變身為開放的前沿。
記者：我們了解到，重慶開通了“渝新歐”鐵路，往歐洲開行了近100趟，運送了8000多標箱。經過“渝新歐”的實踐摸索，您認為內陸要打通國際大通道的關鍵是什麼？
黃奇帆：您提到的“渝新歐”實際是一條國際鐵路聯運大通道。它從重慶出發，在新疆阿拉山口出境，經過哈薩克斯坦、俄羅斯、白俄羅斯、波蘭，最后到達德國杜伊斯堡。目前，它的全程運行時間隻有16天左右，運時比走海運快30多天。這就把“直接運費+貨物佔壓的資金時間價值”形成的綜合運費降到跟海運運費差不多，甚至更低，並且還減少海盜、台風等不確定性因素，提高出口企業安排生產的准確性。
在去年12月舉行的中央經濟工作會議上，習近平總書記提出了“建設絲綢之路經濟帶、21世紀海上絲綢之路”。這個“一帶一路”“大鵬兩翼齊飛”的宏大戰略，既是內陸必須肩負起、落實好的重大責任，也是內陸改變區位條件的重大機遇。具體落實，要從“軟件”和“硬件”兩個層面操作。
從“軟件”層面來講，重點是要建立國際協調機制，驅動不同國家的“硬件”設施“兼容、運轉”。歐亞鐵路大陸橋其他的“南線”“中線”為什麼長期“空轉”？關鍵還是沒能打通沿線各國之間體制不統一、規則不同的“軟件”障礙，從而沒解決好換軌、轉場等“硬件”障礙和運費高、貨源不穩、回程貨少等問題。要解決這些大面積、長周期存在的問題，關鍵是要創新四種協調機制。鐵路方面，要建立跨國鐵路國際協調機制，推動各國合作開通“五定班列”，即定站點、定線路、定車次、定時間、定價格，優先裝車、優先挂運、優先放行，實行全程監控，編制統一的運行時刻表，統一運單、統一調度。海關方面，要建立跨國海關的國際協作機制，實行中歐“安智貿”試點和多國海關“一卡通”，保障在始發站報關查驗后，沿途各國海關不再重復關檢，實現一次報關、一次查驗、全程放行。組織方面，促使各國鐵路部門和內陸省市合資成立鐵路物流公司，從而實現各負其責，利益共享，大家都有積極性。運費方面，要建立完善聯席制度，明確協商程序和利益調劑方式，實現多贏。
就“硬件”層面來說，除了國家層面要加強與周邊國家基礎設施互聯互通之外，對地方而言，就是要完善綜合交通體系，發展多式聯運。比如，發展江海聯運，通過暢通長江黃金水道，開行“五定班輪”﹔實施鐵海聯運，開行內陸直連沿海港口的“五定班列”﹔拓展陸海聯運，完善國家高速公路網，開辟國際公路物流大通道﹔增開國際航線、國際數據直連通道，真正實現內陸與沿海開放沒有距離差，沒有成本差﹔積極配合國家戰略，加快建設與國際互聯的油氣管道、光纖等設施，突顯更靠近西亞、中亞的區位優勢。這些都是打通國際大通道必須推動的工作。
記者：我們很早就聽說了“大通關”。為什麼全會《決定》還要強調內陸與沿海實現“大通關”呢？
黃奇帆：的確，沿海口岸之間已經實現了“大通關”。但是，內陸與沿海口岸通關仍是“兩張皮”。現在的通關制度，對內陸有三個不利。一是口岸管理涉及10多個部委，“多龍治水”，協調困難。由於內陸地區外貿體量很小，所以內陸的難處遠甚於沿海。二是通關制度中海關、檢驗檢疫、邊防以及港口、貨代、船運等環節眾多，規章制度、操作程序各不相同，分別執法和作業，大大增加了企業通關成本。內陸不僅要面對共性問題，還要協調與沿海、沿邊口岸的關系，更是難上加難。三是現行執法平台封閉運作，口岸通關管理機構和專項監管機構事權獨立，通關管理信息自成體系，企業需向不同的機構多次申報。內陸的出口貨物一般要到沿海換裝、集拼，電子申報數據核對費工費時，獲得出口許可的時間被嚴重拖延，與沿海、沿邊企業難以處於公平競爭水平。
所以，全會提出內陸同沿海沿邊通關協作，切中了問題的要害。就操作層面而言，重點要推動三項工作。在管理模式上，推動口岸大部制改革，實現口岸管理“一口對外”。這是國際慣例和大勢所趨。美國在“911”后，國土安全部下設的海關與邊境保護局，就行使了原分屬不同部門的口岸管理職責，實現了口岸管理“一口對外”。我國也應整合口岸管理相關職能，推行大部制，貨物進出實行海關“一口對外”監管，旅檢實行“邊檢管人，海關管物”。在管理方式上，協調國與國之間、內陸與沿海之間的通關和口岸，形成協同高效的“一卡通”平台，實現“信息互換、監管互認、執法互助”。這是國際趨勢，例如歐盟內部在一國海關檢驗后，就無需重復查驗，隻在報關點記賬確認就行。我們應以電子口岸為基礎，運用物聯網技術，推動內陸與沿海沿邊大通關協作，通過“一卡通”平台，使海關、質檢、邊防等部門都在這個平台上運行。在政策保障上，提升內陸口岸的級別。有些內陸城市事實上已成為國際大通道的起點和樞紐，但其鐵路、內河口岸仍屬二類口岸。政策滯后於實踐，造成了政策難以適應經濟發展的要求。因此，應盡快增設內陸水運、鐵路一類口岸，通過完善政策為內陸開放保駕護航。
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記者：30多年前，您曾參與了我國第一個保稅區——外高橋保稅區的制度設計。前幾年，您又推動重慶獲批了一個綜合保稅區和保稅港區。雖然重慶保稅（港）區發展很快，但與沿海的保稅區、自貿園區相比，還有很大差距。那麼，您認為內陸保稅區怎麼才能成為更好地服務內陸開放的大平台呢？
黃奇帆：保稅（港）區是在境內關外的非關稅區，其實比特區還“特”，它是促進開放的強勁發動機。然而，從1992年上海外高橋保稅區投入正式運營以來，保稅（港）區都布局在沿海沿邊，內陸一個都沒有。后來，得益於中央對內陸開放的大力支持，“為鳳筑巢”，給重慶當時已有較大規模的加工貿易產業集群設立了兩個保稅（港）區。事實証明，中央的決策是正確的。雖然，我們兩個保稅（港）區與沿海比還有較大差距，但它們確實有力地帶動了全市進出口總額的快速增長，從幾年前的70億美元達到現在的660億美元，增長了近十倍。
這次全會《決定》對內陸建好保稅平台指明了路徑。落實全會精神，關鍵要在保稅（港）區功能上做好文章。一是要體現保稅區集聚和輻射功能，用足、用好、用活保稅區加工貿易的政策。比如，開展“委內加工”，推動區內代工企業承接區外品牌商訂單﹔試點“區中園”，推動加工貿易企業、跨境電商企業等在區內開展一般貿易和保稅貿易，促進形成特殊的產業鏈和集群﹔試行選擇性征稅，針對內陸保稅區加工產品內銷較多、零部件本地配套等特點，改變沿海做法，對保稅區加工內銷產品，實行入區國產料件不征不退、隻對進口料件或成品征收關稅﹔建立產品核心料件的集散分撥中心，提升產業集群協作、配套程度等。二是要拓展保稅貿易、服務貿易、自由貿易的服務功能，打造國際國內現代服務業發展的大平台。利用現代信息、電訊技術在保稅區內發展現代服務業和服務貿易，內陸與沿海相比沒有物流距離遠的劣勢，反而具有綜合成本低的優勢。因此，內陸保稅區應搶抓機遇，大力發展對物流距離不敏感的大數據、軟件外包、跨境電子商務、保稅維修測試等業態，同時開展進口商品保稅展銷，改變高檔品進口渠道窄、環節多的弊端，把大量出國旅游購物消費留在國內。三是應升級功能，努力發展成為內陸自由貿易園區。自貿園區本質就是保稅區的升級版。全會明確提出“在推進現有試點基礎上，選擇若干具備條件地方發展自由貿易園（港）區”，這為內陸保稅區指明了升級的方向。因此，內陸保稅區要在貿易、投資、金融、航運、稅收等領域實行特殊管理體制、政策，進一步拓展功能。
記者：在大家印象中，隻有沿海才能發展加工貿易。重慶的發展實踐似乎打破了這個傳統認識。您認為內陸要怎樣才能發展好加工貿易呢？
黃奇帆：過去30多年，我國加工貿易確實分布很不均衡，幾乎都在沿海，直到最近幾年內陸才有。這主要是因為，原材料和零部件大部分來自海外，產品也銷往海外，這種“兩頭在外、大進大出”的模式不適合內陸。沿海到內陸2000多公裡的物流成本抵消了利潤。還有一個原因，就是內陸過去沒有保稅物流平台，海關、邊防要重復查驗，手續繁雜，費時費力。
這次全會特別提出了要創新加工貿易模式的要求。怎樣落實全會要求，創新模式呢？實際工作中，我覺得應抓好四個重點。一是建立整機加零部件生產的全流程產業鏈，推動加工貿易由水平分工變為垂直整合，70%~80%的零部件本地制造，就能變“兩頭在外”為“一頭在內、一頭在外”，使進項物流成本大大降低甚至歸零，從根本上解決內陸進項物流成本高的問題。二是解決好保稅物流和出項物流。充分利用內陸保稅區、國際鐵路大通道，發揮鐵、空、水等內陸口岸作用，促進產成品和料件進出口關檢便利化，降低產品外銷物流成本。三是注意向產業鏈、價值鏈高端拓展，佔據加工貿易“微笑曲線”兩端，盡可能留下高附加值。在品牌商層面，吸引區域總部、結算中心、研發中心等落地，吸引跨國公司加工貿易結算業務內遷﹔在代工層面，鼓勵企業向研發設計拓展，實現由單純的代加工（OEM）向代設計加工一體化（ODM）轉變，推動OEM向ODM升級﹔在零部件層面，吸引高技術含量、高附加值的核心零部件廠商落地，推動產業集群向高端化、高質化、高新化方面發展。四是形成以人為本的員工服務新模式，構建新型和諧的勞資關系。
記者：現在一些地方為招商引資，不惜“血拼”。您覺得該如何避免這種內耗呢？
黃奇帆：您提到的這種現象確實存在。模式創新比“血拼”更有智慧、更可持續。我們要認真落實全會的要求，放寬准入門檻，打造外資投資便利化的大環境，全方位、寬領域、多渠道引資、引智、引技。所謂“全方位”，即向美、歐、日、韓以及港、澳、台等國家和地區的資本平等開放。所謂“寬領域”，即隻要不在負面清單之列，就允許外資與國資、民企一樣投到各行各業中去。所謂“多渠道”，即允許外資“綠地投資”、直接並購國企和民企以及通過QFLP、私募基金、風投等形式進行股權投資，或以技術、管理等要素入股投資、創業等。近幾年，重慶按照上述理念持續推進，營造了便利化的投資環境，實際利用外資額較5年前增長了近10倍，取得了良好的效果。
