首份法治GDP評估報告《中國法治政府評估報告2013》近日發布，廣州市、上海市、北京市位居前三位。
報告選取了全國53個具有地方立法權的市作為調查對象，由中國政法大學法治政府研究院教師和研究生組成的專業評估團隊分別對機構職能及組織領導、制度建設和行政決策、行政執法、政府信息公開、監督與問責、社會矛盾化解與行政爭議解決、公眾滿意度調查7個一級指標、30個二級指標、60個三級指標展開評估，總分為300分。
此次評估總分排名第一名是廣州市（234.43分），第二名上海市（230.44分），第三名北京市（224.18分）。53個城市的平均分為188.87分，平均得分率僅為62.95%﹔53個被測評城市中有28個城市在平均分之上，25個城市在平均分以下。北京比平均分高出了近36分。
報告發現，本次評估中的7個一級指標各自的得分率差異較大。得分率最高的“監督與問責情況”達到71.24%，得分率最低的一級指標是“制度建設和行政決策”，隻有53.90%。北京在社會矛盾化解與行政爭議解決、公眾滿意度調查這兩項一級指標方面排名位居全國第一。
2014年北京市政府工作報告提出，要全面建設法治政府和服務型政府。要制定推進依法行政、建設法治政府的工作規劃，完善依法行政考核評價制度。要堅持把法治作為治理城市的基本方式，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。
對話
中國政法大學副校長馬懷德：黨委政法委領導不能過問個案
中國政法大學副校長、《中國法治政府評估報告》課題組負責人馬懷德教授在接受北京青年報記者專訪時表示，從法治政府要求看，應該多元化解糾紛矛盾，尤其重視發揮法治渠道作用。
法治政府主要問題是制度缺失
北青報：不久前，首份法治GDP評估報告《中國法治政府評估報告2013》出爐，選擇了53個有地方立法權的城市進行評估。這次評估主要發現了哪些問題？
馬懷德：各城市法治政府建設的總體水平還有待提高。此次評估滿分為300分，總分排名第一的廣州市得分率也隻有78.14%，53個城市的平均得分率隻有62.95%，說明我們離法治政府建設目標還有很大距離。
另外，在七個一級指標中，有些指標得分偏低，比如制度建設和行政決策，這說明在很多城市政府的決策權還沒有裝進制度的“籠子”裡。行政決策權既關系到老百姓切身利益，也關系到當地公共利益，同時也容易滋生腐敗。一旦錯誤決策，將帶來很大損失，難以彌補。將行政決策權納入法制化軌道，特別是讓“一把手”權力得到嚴格約束和規范，是建設法治政府的前提和基礎。
北青報：這是否意味著要建成法治政府還有諸多挑戰？
馬懷德：法治政府首先應該是職權法定、有限有為的政府。距離十八大確定的“2020年法治政府基本建成”的目標，還有6年多時間。通過此次評估，我們認為，立法和制度缺失是法治政府建設的主要問題。要確保各級政府包括決策權在內的重要行政權都能找到明確法律依據，都能在法定權限范圍內行使權力、履行職責，確實是很大挑戰。而且在政府改革、簡政放權的大背景下，真正做到依法行政和依法決策確實不易。
還有觀念意識方面的挑戰。這次評估反映出不少領導干部依法行政觀念還不夠強。比如一些地方政府做不到向人大匯報依法行政工作，做不到每年組織2次以上政府常務會議學法。再比如，信息公開條例實施都五年多了，但是很多地方信息公開工作還沒有實質進展，該主動公布的信息不能及時公布，面對老百姓信息公開的申請，找各種理由推三阻四，不願意公開。
除了觀念外，相關制度建設滯后是個短板。比如國家雖然還沒有出台行政決策程序條例，但是不妨礙有立法權的地方政府可以自行制定行政決策程序條例或規定。在這53個城市裡，隻有廣州、汕頭和西安等少數城市制定了行政決策程序方面的相關法規和規章。
北青報：這次評估是否得到了被評估地方政府的反饋？
馬懷德：這份報告發布后，有很多市政府和我們聯系，希望得到完整的評估報告，想了解指標是如何設計的、自己的得分和失分點在哪裡。比如北京市政府法制辦表示會寫一份報告給市長，淄博市委專門組織法制辦的人開會研究評估結果。
法治政府是一個大概念，判斷是否建成法治政府，必須要有一套量化指標，而且這些指標應該是具體的、可測量的、可操作的，才能更直接地指引政府的工作。我們開發的這套指標既可用於評估，也可以供各地政府用來指引、對照、檢驗自身的工作。法治政府要靠一點一點去推進，官方可以發布命令做規劃，同樣也需要社會力量的推動。
“信訪”做強非化解矛盾“正途”
北青報：最近召開的中央政法工作會議提出要推進法治中國建設，深化司法體制改革。司法體制改革的核心是什麼？
馬懷德：司法體制改革的核心價值是追求公平正義。如何讓司法機關更加公正地處理案件，如何讓百姓切實感受到公平正義，是最核心的。政府在政策制定、立法機關在立法中固然需要公平，但最終落實到老百姓身上、體現在具體案件上，是要靠法院法官、靠政法機關維護社會公平正義。
北青報：習近平提出，要強化法律在化解矛盾中的權威地位。現階段化解社會矛盾的主要手段是什麼？
馬懷德：政府在化解社會矛盾中扮演了主要角色。為什麼群眾信“訪”不信“法”？原因就是訴訟、復議、仲裁等法定救濟渠道不是很暢通，甚至有司法不公和司法腐敗，老百姓隻能去找黨委政府去解決。黨委政府面對的社會矛盾越來越多，負擔越來越重，“信訪”等制度被做大做強，但這不是化解社會矛盾的“正途”。
北青報：“正途”是什麼？
馬懷德：要強化法律在化解社會矛盾中的權威地位，特別是要多渠道化解社會矛盾，確保調解、仲裁、復議、訴訟等糾紛化解渠道順暢有效，糾紛解決的過程和結果公正權威。信訪不是法定救濟渠道，某種意義上它有封建“人治”的色彩。信訪的本質是下情上達、反映民意，不具有解決糾紛的功能。如果大家都信任信訪渠道，試圖通過信訪解決各種糾紛矛盾，最終會損害法治權威。
這次中央政法工作會議提出黨委政法委要運用法治思維和法治方式領導政法工作。從法治政府建設目標和要求來看，應該多元化解糾紛矛盾，尤其重視發揮法治渠道化解糾紛的作用。這樣既可以減輕政府黨委壓力，也可以讓人們回歸理性，理性維權和表達訴求解決爭議。
省以下法院人財物應統一管理
北青報：提出黨委政法委要明確職能定位、運用法治思維意味著什麼？
馬懷德：黨委政法委要進行功能調整，正確定位。原來管了不該管的事情，現在不能管了﹔原來沒盡到的責任，現在要進一步履行。
北青報：哪些不該管的不能管？哪些未盡到的責任要盡到？
馬懷德：比如政法委應該總攬全局、協調各方，進行組織思想上領導，協調解決政法機關政策制定等問題，但它不是辦案機關，不能插手個案。政法委已經明確不再插手解決具體案件，黨委政法委領導不能過問個案。提出要建立健全違反法定程序干預司法的登記備案通報制度和責任追究制度，這意味著如果還有人想通過“打招呼”、“批條子”插手個案，就要進行備案登記和通報，違法的要追究責任。
北青報：新一輪司法體制改革的突破口是什麼？
馬懷德：要繼續推進司法公開，逐步實現四級人民法院裁判文書上網公開。要建立審理者裁判者負責的制度，誰判誰負責，不管是庭長還是院長，誰都不能干預具體案件。從世界各國司法規律看，法官不同於公務員。行政機關是首長負責制，公務員下級服從上級。但在法院，法院領導不能向法官就具體案件提出具體要求、下達命令。今后要實行省以下法院檢察院人財物統一管理，以排除地方黨政機關對法院的干預。如何實現，比如法院財政經費怎麼保障，跟地方黨委、政府、人大什麼關系，還需要逐一研究予以解決。
反腐還是要走法治化的道路
北青報：中央曾多次表示反腐也需要用法治化思維和法治方式。如何評價十八大以來反腐法治化的“成績單”？
馬懷德：一年多來，中央採取了可以說史上力度最大的反腐舉措，包括大要案查處，巡視、約談制度的創新，紀檢雙重領導體制的完善等。在懲治腐敗行為的過程中，也逐漸形成了一些制度。比如公布了《黨政機關厲行節約反對浪費條例》、《中央和國家機關差旅費管理辦法》等。
我認為，反腐還是要走法治化的道路，一些行之有效的制度，像重大事項報告公開制度、公務員職業倫理和廉潔准則、巡視制度、派駐制度、以上級紀委為主的雙重領導體制等，最終都應法律化。在不能一步到位成為國家法律前，可以先通過制定黨內法規、規章的方式加以制度化，最后集大成形成國家法律。
北青報：為什麼強調把反腐制度法律化？
馬懷德：法律規定的權力義務和責任是聯系在一起的，一旦制定為法律后就有法律責任，有責任就要追究。隻有這樣，才能使反腐的措施和效果持續發力，所以應當加快制定反腐的法律法規。比如制定公務人員倫理道德法、重大行政決策程序法、公務人員個人事項報告公開條例等，這些都是解決源頭問題、解決權力規范制約問題的。（ 劉一）
