編者按 2013年12月23日，行政訴訟法在頒布20多年后迎來首次大修。該法修正案草案被提交十二屆全國人大常委會第六次會議審議。目前，全國人大常委會正在向社會公開征集意見。如何完善相關規定?如何解決群眾反映強烈的“立案難、審理難、執行難”等問題，本報從今天起開設“關注行政訴訟法修改”專欄。
十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出要改進社會治理方式，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾，全面推進平安中國、法治中國建設。怎麼實現這一目標?一個重要途徑就是擴大行政訴訟受案范圍，加大法治方式解紛力度，力爭把絕大部分行政爭議納入行政訴訟的法治渠道解決。
2013年12月，十二屆全國人大常委會第六次會議審議《中華人民共和國行政訴訟法修正案(草案)》(下稱《草案》)。《草案》對行政訴訟法規定的受案范圍有所擴大，主要表現在三個方面:其一，將行政機關侵犯公民、法人或者其他組織依法享有的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或使用權，行政機關侵犯農村土地承包經營權，行政機關違法集資、征收征用財產、攤派費用，行政機關沒有依法支付最低生活保障待遇或社會保險待遇的具體行政行為納入受案范圍。其二，將行政訴訟法規定的保障行政相對人權利的范圍由行政訴訟法規定的“人身權、財產權”擴大至“人身權、財產權等合法權益”，這意味著今后行政相對人受教育權、勞動權、政治權利等被行政機關侵犯均可向法院起訴。其三，明確將部分抽象行政行為納入行政訴訟“附帶審”的范圍，即行政相對人在對具體行政行為起訴時，可一並請求法院對規章以外的規范性文件進行審查。
但是，《草案》對規定受案范圍的擴大甚為有限，許多本可以納入受案范圍的行政爭議尚未納入進去，許多因行政機關、社會公權力組織侵權行為引發的“官民矛盾”仍被排除在行政訴訟門外，不能進入法治方式解決的渠道。
首先，採取正面列舉和負面排除的方式確定受案范圍，把大量的行政爭議擋在行政訴訟門外。行政訴訟法正面列舉的可訴具體行政行為僅7種，但具體行政行為何止7種，列70種也不可能窮盡。雖然最后單列一種“認為行政機關侵犯其他人身權、財產權等合法權益”為概括性的兜底條款，但公民、法人和其他組織的權利何止人身權、財產權，即使限於人身權、財產權，人身權和財產權也遠不止列舉的7種。《草案》將現行行政訴訟法列舉的7種可訴具體行政行為擴大為9種，這種擴大顯然只是一種形式上的擴大，實質上其列舉的涉土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或使用權、農村土地承包經營權、違法集資、征收征用財產、攤派費用、支付最低生活保障待遇或社會保險待遇的具體行政行為，並沒有超出行政訴訟法概括性規定的人身權、財產權的兜底條款范圍。而且，這樣擴大列舉也遠沒有窮盡涉人身權、財產權的具體行政行為，像行政裁決、行政確認、行政命令、行政獎勵等均沒有列入。至於第10項概括性規定的“等合法權益”，如憲法規定的公民受教育權、勞動權、政治權利(如平等權、選舉權、被選舉權、言論、出版、集會、結社權、人格尊嚴不受侵犯權、通信自由和通信秘密權、批評、建議、申訴、控告、檢舉權等)有幾十項之多，《草案》沒有列舉一項，行政機關具體行政行為侵犯公民這些權利，立法原意是讓法院受理還是不受理?如果讓法院受理，正面清單為什麼一項也不列入?如果不讓法院受理，法律中加上這個“等合法權益”兜底條款就完全沒有必要了。
行政訴訟法採取“正面清單”和“負面清單”結合的方式規定行政訴訟受案范圍，在上世紀九十年代的背景下也許是必要的，當年“民告官”的行政訴訟制度剛剛建立，法官大多對“具體行政行為”的概念不甚明了，列舉一些具體行政行為的例子，對於幫助法官明確受案范圍和防止過多行政爭議進入司法渠道是很有幫助的。但現在的國情已大不一樣:行政訴訟制度已運作20多年，法官的法律素質大為提高(很多法官已具有法律碩士、法學碩士或法學博士的學歷)，而且具有豐富的行政審判實踐經驗。《草案》規定的受案范圍沒有必要再沿襲這種方式，應隻列“負面清單”，即法院受理除“負面清單”排除事項以外的所有行政爭議(遍查各國行政訴訟法或行政程序法，尚未發現哪個國家或地區以“正面清單”的形式規定行政訴訟的受案范圍)。
其次，“附帶審”並沒有擴大受案范圍。《草案》在受案范圍一章中規定行政相對人對具體行政行為起訴時，可一並請求法院對規章以外的規范性文件進行審查，即法院可對規章以外的規范性文件進行“附帶審”。從表面上看，似乎擴大了行政訴訟的受案范圍，但實質上並沒有對行政訴訟法規定的受案范圍有任何真正的擴大，甚至可能還有所縮限。因為，行政訴訟法規定法院審理行政案件參照規章。“參照”就有“附帶審”的意味:原告起訴具體行政行為時如果認為具體行政行為依據的規章違法，必然會對所訴具體行政行為依據的規章提出異議，請求法院不予“參照”，法院也必然會審查規章的合法性，然后再決定是否參照。再者，最高人民法院早在1999年通過的關於執行行政訴訟法若干問題的解釋規定，法院審理行政案件，可以在裁判文書中引用合法有效的規章及其他規范性文件。法院如何認定規章及其他規范性文件“合法有效”，必然要“附帶審”。隻有通過“附帶審”，才能確定相應規章及其他規范性文件是否“合法有效”，從而決定是否在裁判文書中加以引用。可見，《草案》規定行政相對人可對具體行政行為起訴時一並請求法院對規章以外的規范性文件進行審查，法院可對規章以外的規范性文件進行“附帶審”，不僅對行政訴訟的受案范圍沒有任何擴大，反而可能使人產生疑義:行政相對人對具體行政行為起訴時，認為具體行政行為所依據的規章違法時，如果不向法院提出異議，法院就不對之進行審查?
在世界各國，幾乎沒有哪個國家和地區對規章和其他規范性文件做嚴格的區分。它們能否被訴，關鍵不在於它們是規章還是其他規范性文件，而在於它們是否侵犯行政相對人的合法權益或者對行政相對人產生“不利影響”:如果它們尚未侵犯行政相對人的合法權益或對行政相對人產生“不利影響”，行政相對人起訴時機就不“成熟”(Ripeness)，隻能等待行政機關依據這些規范性文件(通常統稱Ru1es，可譯“規章”、“規則”等)實施具體行政行為時再一並請求對之“附帶審”。如果這些規范性文件不經具體行政行為就直接侵犯了行政相對人的合法權益或對行政相對人產生“不利影響”，行政相對人起訴時機即“成熟”，可以“直接訴”而無需“一並訴”，法院可以“直接審”而無需“附帶審”。
筆者認為，隻有有條件地、一定限度地允許相對人“直接訴”和法院“直接審”，才能真正將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍，才是真正擴大行政訴訟的受案范圍。所謂對規范性文件(包括規章和其他規范性文件)“有限直接訴”，即指在一般情形下，行政相對人對規范性文件隻能“一並訴”(或稱“附帶訴”)，但如果相應規范性文件不經具體行政行為即可對行政相對人合法權益造成損害，行政相對人可直接對該規范性文件提起訴訟。有這樣一個案例:某商品包裝箱有中英兩種文字，其英文字體稍大於中文字體。某日，一行政機關發布規范性文件，規定商品包裝箱上的英文字體必須小於中文字體，否則，每件商品罰款若干。對於這種規范性文件，如果採“一並訴”的方式，隻有當商店購買商品后出售商品，被行政機關發現其商品包裝箱上的英文字體大於中文字體並對之科處罰款時，商店方可對該規范性文件起訴。但是，如果該規范性文件一經發布，所有商店即不使用這種包裝箱的商品了，致使生產該商品的企業大量商品積壓，賣不出去，不得不把這些商品的包裝箱全部拆除、重做和更換，其損失巨大。但是該企業卻因沒有受到行政處罰(沒有具體行政行為)而不能提起行政訴訟。盡管該規范性文件明顯違法:其沒有讓行政相對人賣掉原有商品就生效，違反了規范性文件不得溯及既往的法律原則，從而導致行政相對人遭受巨大損失。這種“有限直接訴”主張即針對這種情形為行政相對人提供了一個救濟途徑:如果相應規范性文件不經具體行政行為就可能對行政相對人合法權益造成損害，相對人可直接對該規范性文件提起訴訟，請求法院撤銷該規范性文件或確認該規范性文件違法，以避免實際損害的發生。
第三，現行行政訴訟法和《草案》均將行政訴訟客體限於“具體行政行為”，這在很大程度上限制了行政訴訟的受案范圍。下列幾類行政爭議難以進入法院獲得司法救濟:(一)因行政合同、行政協議(如BoT、國有土地有償出讓合同、政府購買服務合同、政府與公共企事業單位簽訂的公共服務提供合同等)簽訂、履行、解除引發的行政爭議。(二)因行政事實行為(如行政決定實施過程中的毆打、暴力行為、超越決定范圍、條件、方式實施的行為等)引發的行政爭議。(三)社會公權力組織(如基層群眾自治性組織、行業協會、高等學校等)對其組織成員實施的管理性行為引發的行政爭議。(四)國家機關對公職人員實施開除公職或辭退處分而引發的行政爭議。引發這些爭議的行為均不是具體行政行為，但也不是平等主體之間的民事行為。因此，其合法權益因這些行為受到侵害的當事人既不能向法院提起民事訴訟，民事審判庭通常不受理這些案件，也不能向法院提起行政訴訟，行政審判庭通常也不受理這些案件。這類行政爭議的解決往往進入不了正式的法治渠道，導致許多矛盾長期得不到解決，乃至激化。有鑒於此，筆者建議，在修改行政訴訟法時，思想再解放一點，不要再受“特別權力關系”之類陳舊觀念和理論的影響(最早形成這種觀念和提出這種理論的德國和一些西方國家都早已放棄這種觀念和理論了)，將行政訴訟受案范圍再擴大一點，這對於渴望司法救濟的行政相對人而言是個福音。
(作者為北京大學法學院教授)
