桑助來：提高政績考核科學化水平應遵循四個原則

最近中共中央組織部發布《關於改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，對政績考核的導向指標、考評方式及結果使用等方面，提出了新的規范和要求。我國的干部考核從20世紀90年代就提出要注重實績，並制定了實績考核的相關政策規定，取得了一定成效。但在實際工作中，政績考核存在導向作用發揮不充分、准確性科學性不夠、系統性不強等問題，影響了考核功能的發揮。考核是根指揮棒，對領導干部的行政行為和施政方式，具有重要的導向作用，科學的政績考核對樹立正確的政績觀和科學的發展觀，引導各級領導干部干事創業、為民造福具有重要意義。但公共績效的考核評價是一個世界性的難題，涉及行政理念、價值判斷、制度體系、評價技術方法等多層面問題，如何提高政績考核的科學化水平，不僅關系到考核自身是否准確有效，更關系到導向目標能否實現、會否發生偏差，關系到干部積極性創造性的發揮和引導，關系到改革難點的突破和經濟社會的科學發展。提高政績考核的科學化水平應把握以下幾個原則：

（一）客觀公正。政績是領導干部和領導班子在一定時期內履行職責、開展各項工作所產生的結果和效能，是領導者決策、執行、管理等施政行為對經濟、社會、環境影響的客觀反映。政績考核要堅持實事求是、客觀公正，力求全面准確科學反映政績水平，隻有做到客觀公正地考評政績，才能保証客觀公正地評價選拔干部，提高干部選拔任用的公信力。為此，一要避免長官意志。要防止個別領導的主觀判斷對政績考核形成干擾，更不能簡單地用領導印象分代替科學嚴肅的績效考核。二要避免“干部出數字、數字出干部”現象產生。在政績考核中，有些指標用數打分、憑數說話是必要的，但數據必須真實可靠，數據調查要保持准確性和獨立性，要採取有力措施，解決政績驅動下的虛數、假數和篡改數據等問題。三要避免打人情分。現行的政績考評主要是一種內部評估，一些考核評價人員往往根據關系遠近來決定打分高低，或者你好我好大家都好，最后難以真正分出高下優劣，使政績考核流於形式。要加強監督檢查和教育培訓，增強考評人員的責任心，同時，要探索建立獨立、專業、權威的考評體系，將對人的考評與對事的考核既有機結合起來，又相對分開，先考事再評人，避免因為人的因素影響對事的客觀考評。

（二）系統全面。一個領導班子和主要領導人，其政績表現在經濟、政治、文化、社會、環境及內部建設等多個方面，科學的政績考核要體現政績的這一特性，不能簡單以GDP論英雄。為此，要處理好這樣幾個關系：一是全面與重點的關系。政績考核要看領導者履職的全面情況和經濟社會各方面的實際成效，但同時也要突出重點，要根據當前存在的突出矛盾和問題，加大一些指標考核權重分量。一方面，通過突出相關指標的考核推動一些突出矛盾問題的解決。另一方面，也要注意不能把某一項指標作用無限夸大，或者為了突出某項工作或某個部門任務，簡單地搞一票否決，否則，會影響考評體系整體功效的發揮。二是普遍與特殊的關系。我國地區差別很大，各地特色不同，在制定考評體系時，既要遵循政績考核的基本原則和要求，堅持科學發展的導向，同時也要根據不同地區、不同層級領導班子和領導干部的職責情況，因地制宜制定考評辦法，反映當地特色，符合本地實際。三是“考什麼”與“怎麼考”的關系。考什麼、確定什麼指標固然重要，但怎麼考有時更為關鍵。政績考核是一個系統工程，其效果取決於各部分、各環節的相互配套和銜接。比如在制定考核指標時，既要考慮指標的導向問題，也要考慮一些指標量化的可能性、數據的可得性，再好的指標如果不具有可操作性或者容易出現人為干擾，發生失真失實，也沒有意義。因此，要把“考什麼”、“怎麼考”、“誰來考”、“怎麼用”有機地結合起來，提高考評體系整體的科學性和有效性。

（三）注重實效。實效是領導者制定的各項規劃、決策、政策等行政行為在實際工作中產生的成效，是經過實踐檢驗的效益。現代績效評價一個很重要的理念就是結果導向，美國《國家績效評論》將官員績效考核的本質界定為：“促使政府官員對結果負責，而不僅僅是對過程負責”。結果就是公共管理行為對經濟社會環境等方面的綜合影響和成效。比如一項經濟政策，有利於經濟增長，但有損於環境保護，則這項政策的效益評估結果就有可能是零或負值。結果導向的考評體系，能有效避免許多弄虛作假的“形象工程”和“政績工程”，大大增強領導干部的責任感，提高決策的前瞻性和發展的可持續性。在實際工作中，應注重以下幾點：一是要正確認識過程與結果。從管理的角度看，既要重視結果，也要重視過程，沒有好的過程難有好的結果。但從政績考核的角度看，應鮮明提出結果導向，考核指標應注重結果性指標，不能讓所謂過程性的成效掩蓋結果上的問題。一些地方常考評的民生支出佔財政支出的比例，就是一個過程性指標，不能簡單地看花了多少錢、花錢的比例，關鍵要看錢花的實際成效，如解決了多少困難家庭的就業、多少失學兒童入學等問題。二是要正確對待顯

績與潛績。從對經濟社會整體的發展影響來看，潛績更帶有根本性和長遠性，是真正的政績。但由於潛績難以量化，而且其成效有一個表現過程，這就給政績考核能力提出了更高要求，需要在更新政績考核理念、掌握政績考核規律、運用有效技術方法上下功夫。三是正確分析當前與長遠。打基礎、利長遠、可持續，是政績考核的重要導向。任何一屆領導者的政績都是在前任的基礎上創造的，又對后任工作產生重要影響，因此，政績考核不僅要注重現狀評價，也要分析過去基礎、評估未來影響。比如一些地方領導人，為了創造政績，靠大量舉債搞建設，急功近利、竭澤而漁，造成地方政府債務負擔加重，影響此后的建設發展。還有環境保護、土地利用等問題，都是百年大計，也需要處理好當前與長遠關系，不給以后的經濟社會發展留下隱患。這些都要求政績考核要有大局觀和戰略思維，不能僅僅停留在考評的技術層面。

（四）與時俱進。政績考核不僅是干部考核評價的重要手段，也是公共管理上的一個核心問題，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。20世紀80年代，在世界范圍內興起了新公共管理運動，公共管理和國家治理方式發生重要變化，政府績效評估作為一種有效的管理模式和手段，在許多發達國家治國理政中得到普遍推廣和使用。我們要認真研究和借鑒國際上政績考評的成功經驗和技術方法，改革傳統的官員考核方式，逐步推進政績考核的現代化。首先，要更新考評理念和原則。長期以來，效率原則是公共組織基本的價值取向，行政高效成為行政的最高原則。但隨著民主化的發展，人們越來越認識到，政府治理的本質是為人民服務，政績好壞要由人民來評說，人民滿意是政績評價的最高標准，要採取切實可行的辦法，讓社會公眾在政績考評中佔有重要位置。其次，要掌握現代公共績效評估的理論和方法。考核評估政績是一項復雜的系統工程，不能簡單地用定幾個指標、加幾個數據來解決，要重視現代績效考評理論的研究和先進技術方法的運用。長期以來公共管理標准的模糊性和不確定性，導致公共績效考核一直徘徊在主觀與客觀之間，使績效考核成為公共管理上的瓶頸。現代政府績效評估經過長期實踐探索，形成了以“三E”為基礎的理論體系，即從經濟性（Economic）、效率性（Efficiency）和效益性(Effectiveness)三方面來衡量公共績效。“三E”理論的提出及在其運用中產生的各種技術方法，包括公共績效平衡記分卡方法、PART評估工具等，使公共績效的評估成為可量化、可比較的科學體系。這些理論和方法，反映了公共績效考核的基本規律和特點，值得很好研究和吸收。再次，要搞好內部評估與外部評估的結合。目前我國政績考核主要局限於機關內部的上對下考核，這種考核具有效率高、信息採集方便、權威性強等特點，但也存在專業化程度不夠、社會認同度不高、容易產生主觀偏差等問題，要搞好內外結合，不斷加大外部評估的力度，調動和整合社會資源參與考評政績。要探索建立專業化的政績考核隊伍，發揮社會評估調查機構和專家學者的作用，提高政績考核的開放度和透明度。同時，要探討建立多層次多層面的公民評議體系，將管理和服務對象納入政績考核，探索建立公民滿意度調查制度，用可以量化和測度的人民滿意來引導和檢驗領導干部的施政行為，不斷推進政績考核的科學化、民主化和制度化。

（作者：人力資源和社會保障部研究員）