黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》，其中第六部分是健全城鄉發展一體化體制機制，明確指出：城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果……推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。創新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，把進城落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系，在農村參加的養老保險和醫療保險規范接入城鎮社保體系。
戶籍制度是一項基本的國家行政制度。中國歷史上的戶籍制度是與土地直接聯系的，以家庭、家族、宗族為本位的人口管理方式。現代戶籍制度是國家依法收集、確認、登記公民出生、死亡、親屬關系、法定地址等公民人口基本信息的法律制度，以保障公民在就業、教育、社會福利等方面的權益，以個人為本位的人口管理方式。中國現行的戶籍制度形成於中華人民共和國成立之后，在與共和國共同成長和發展的漫長過程中，以城鄉二元結構為特征的具有中國特色的戶籍制度逐漸形成，在社會變遷和發展的過程中備受爭議和詬病。究其原因乃是因為現階段的戶籍制度根據血緣繼承關系和地理位置把戶口劃分為了城鎮戶口和農村戶口，這種城鄉二元戶籍制度在城市和農村之間豎起了一座高牆，是對公民身份的一種不公平的等級界定，帶有一定的歧視性。在市場經濟高速發展和社會生活民主化的今天，戶籍制度改革是廣大人民群眾特別是持有農村戶口公民和整個社會的迫切要求。
中國戶籍制度的功能與影響並不是一成不變的，它是一個不斷演變的過程，其變遷大致經歷了三個階段：第一個階段著重戶籍的登記管理職能，這時的戶籍管理政策最主要的目的在於對人口居住地點與基本信息的登記上面，並不涉及公民的自由遷徙與利益權利的分配等問題﹔第二個階段著重戶籍在限定人口自由流動方面的功能，其中最主要的是針對人口的鄉城流動行為進行嚴格的約束與規制﹔第三個階段著重在相關的利益分配方面，其最突出的表現是將涉及諸如就業、教育、住房、醫療、社會保障等與公民切身利益相關的諸多福利權益與戶口相聯系。但是我國的戶籍制度在制度變遷和演進過程中不斷發生異化，戶籍偏離了它本來所具有的証明身份和提供人口信息的功能，不同種類的戶籍上不斷被附加和注入了越來越多的利益，但是這些利益並沒有均衡地附加在不分地域所有公民都具有的戶籍之上。由戶口所確定的農民的身份使得農民享受不到自身應有的各種待遇，農民因為戶口所能享受到的基本公共服務遠遠低於城市居民。
戶籍制度改革是繼20世紀80年代實行家庭聯產承包責任制后又一次“解放”農民的革命。戶籍制度改革的內容，是由傳統的城鄉分割的二元戶籍制度，過渡和改革為城鄉統一的一元戶籍制度，打破“農業人口”和“非農業人口”的戶口界限，使公民獲得統一的身份，充分體現公民有居住和遷移的自由權利，剝離、剔除粘附在戶籍關系上的種種社會經濟差別功能，真正做到城鄉居民地位平等、機會平等，平等參與現代化進程，共同分享現代化成果和改革成果。
戶籍制度改革的出發點和落腳點都是促進社會公平正義，增進人民福祉。如同《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》第一部分所講：全面深化改革……以促進社會公平正義，增進人民福祉為出發點和落腳點。作為推進城鎮化改革的一項重要措施，戶籍制度的改革起到了非常重要的制度先行和制度支撐作用。當下，城鎮化過程重點要解決的是人的問題，穩步提高人口的城鎮化水平，逐步把符合條件的農業人口轉為城鎮居民。要讓全體居民共享改革發展的成果，國家提出要穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，實現基本公共服務的均等化。戶口本來只是為了証明公民的身份，戶籍制度也只是為了進行社會管理。進行戶籍制度改革的最終目的就是要逐步剝離附著在戶口上的各項基本公共服務待遇，使戶口回歸到僅僅反映個人身份性質的本來功能，促進社會的公平正義，增進全體人民的共同福祉。
戶籍制度改革的制度契機是中國的城鎮化改革。應借助我國進行城鎮化改革的制度契機，積極穩妥地推進我國的戶籍制度改革。理性分析我國的城鎮化改革可以發現，城鎮化改革的核心是大量的農村人口有條件地轉變為城鎮人口。在整個城鎮化的過程中，隻有堅持以人為本的基本理念，充分尊重農村人口的真實意願，最大限度地保護保障農業轉移人口的各項合法權益，才能使我國的城鎮化改革有堅實的民意基礎和制度基礎，城鎮化改革才能夠按計劃和規劃分階段分步驟穩步推進，成為一個順勢而為、水到渠成的發展過程。在這樣的過程中，我國的戶籍制度改革同樣需要明確方向、目標和基本改革路徑，隻有這樣，二者才能互相依托，互相促進，共同為中國的現代化建設貢獻自己的制度力量。（作者為太原科技大學法學院教師、法學碩士）
