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趙謙:構筑我國土地整理的法律保障

2014年01月11日09:55   來源:光明日報

原標題:構筑我國土地整理的法律保障

土地整理是一種以增加有效耕地面積、提高土地利用率和產出率、改善農業生產條件和農村生態環境為目的,最大限度、最大可能、全方位地以各種合法方式對土地資源進行重新配置的土地整治活動。放眼全球,土地整理在各國和各地區的實踐表明,它已日益被強化為國家措施。通過法律手段對土地整理活動進行規制和推動,成為各國開展土地整理工作的共同經驗。不少國家在相對完備的土地整理立法指引下,通過建立土地整理監管有效機制,實現了對土地整理活動充分的法律保障,為土地資源的科學保護與可持續性發展提供了有力支撐。

我國現代意義的土地整理實踐始於20世紀50年代,現階段土地整理已成為我國土地整治、利用、保護乃至生態文明建設的重要手段,包括開發宜耕但未作任何利用的土地、整理利用率和產出率偏低的耕地兩方面內容。在土地整理的立法保障方面,我國高、低位階的立法均有所涉及。我國憲法對土地整理的淵源性規定見於其第九、十條﹔土地管理法、水土保持法、農村土地承包法、土地管理法實施條例中也存在相關原則性規定﹔還有20余部有關土地整理項目資金管理、項目實施管理、規劃管理等的部門規章。此外另有兩部地方性法規、四部地方政府規章。在立法的指引下,近年來,我國的土地整理工作得以積極推進。但在實踐中,土地整理立法保障的不足也正在顯現。例如,相關立法保障的碎片化趨向較為明顯,缺乏高位階立法的系統化規定,存在監管主體不明晰、監管機構建設滯后、監管客體較狹隘、監管方式不全面、監管執行不力等問題。這些不足已經成為制約我國土地整理效益增進、規劃目標達成的要素瓶頸。因此,要對我國土地整理法律保障的構建途徑進行理論和實踐的探討。筆者認為,可以系統分析土地整理法律保障基礎理論為前提,以對我國當前土地整理法律保障機制現狀的分析為基石,通過對應然層面之土地整理立法保障和實然層面之土地整理監管保障的類型化研究,探究構建我國土地整理法律保障有效機制的可靠途徑。

土地整理立法保障。應從法的精神、形式、內容三個領域出發,分別從立法價值、立法體制和立法內容三個方面來分析土地整理的立法保障。

就立法價值而言,可從土地整理立法的載體目的、作用對象目的、踐行領域目的三個方面來界定土地整理立法的價值目標,從土地整理立法價值關系的要素、主客體互動過程兩個方面來界定土地整理立法的價值關系,從土地整理立法的人權價值、秩序價值等方面來界定土地整理立法的價值要素。

就立法體制而言,可從規范主義視角、經驗主義視角兩個方面來設定土地整理立法主體,從土地整理本身之立法事項設定、土地整理中具體立法事項設定兩個方面來設定土地整理立法權限實質要件,從土地整理立法形式、立法程序、立法適用范圍三個方面來設定土地整理立法權限形式要件。

就立法內容而言,可從未利用地開發前之權屬、未利用地開發后之權屬調整兩個方面來確立未利用地開發之權屬設置,從低效耕地整理前之權屬、低效耕地整理后之權屬調整兩個方面來確立低效耕地整理之權屬設置﹔從合憲合法原則、可持續性原則、一致性與差異性相協調原則、綜合效益原則、嚴格規制原則五個方面來確立土地整理立法原則﹔從項目立項、實施、驗收三個階段來設計土地整理程序規范,從融資組織結構、融資模式、收益分配方式三個方面來設計土地整理資金規范,從監管部門、責任主體、責任行為、責任形式、語言表述五個方面來設計土地整理法律責任規范﹔從農民對土地整理的認知與評價、對參與土地整理的認知、對土地整理模式的期許三個方面進行我國農民參與土地整理現狀的實証分析,從引導並推動農民參與能力的提升、成立土地整理協會作為農民參與土地整理的組織平台、在土地整理各階段設定多樣化的參與准則三個方面設計農民參與土地整理法律規范。

土地整理監管保障。土地整理監管是依據土地整理立法保障機制中相關法律規范進行的監管,是土地整理立法保障的實施活動。可依循人與行為這兩個維度來解析土地整理的監管保障。首先,土地整理監管中的人即土地整理監管主體、責任主體和土地整理權利人。土地整理監管主體主要是國土資源行政部門、財政部門、審計部門、紀檢監察部門等相關職能部門﹔土地整理責任主體主要是參與土地整理國家機關、事業單位和社會組織中的土地整理行為人﹔土地整理權利人主要是作為所有權人的農村集體經濟組織、統一行使全民所有自然資源資產所有權的縣級以上人民政府、作為投資收益權人的營利性社會組織和作為承包經營權人的農民。土地整理監管主體與責任主體之間主要是管理關系,土地整理監管主體之間主要是協作關系,土地整理監管責任主體與土地整理權利人之間主要是自治關系。可在這些管理關系、協作關系和自治關系中,就土地整理監管主體、責任主體和土地整理權利人之間權利義務、權力責任進行類型化研究。其次,土地整理監管中的行為即土地整理全過程各環節之監管行為,是實施土地整理立法保障機制中相關法律規范的具體表現。可從監管主體、監管客體、監管內容、參與監管、監管責任這五個方面,具體分析土地整理規劃監管、土地整理項目管理監管、土地整理項目規劃監管、土地整理工程設計監管和土地整理項目效益評價監管中的各種管理行為、協作行為和自治行為。在這些行為的有序、交錯作用下,形成了土地整理監管法律關系中土地整理監管主體與責任主體之間的管理秩序、土地整理監管主體之間的協作秩序、土地整理監管責任主體與土地整理權利人之間的自治秩序。

(作者單位:西南大學﹔本文系教育部人文社會科學研究一般項目《我國土地整理監管法律問題研究》﹝13YJC820111﹞的階段性成果)


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(責編:姜萍萍、程宏毅)
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