億萬農民工在市民化過程中經受歷練,勞動力素質迅速提升,“人口質量紅利”涌現。隻有實現了市民化,億萬農民工才能在城鎮安居樂業,“用工荒”也才能迎刃而解。
農民工市民化具有多重積極意義:一是新型城鎮化發展的本質要求。新型城鎮化是以人為本、公平共享的城鎮化,其核心要義是“人”的城鎮化。人的城鎮化的過程是農民進入城鎮就業並融入城鎮生活的過程,所以,農民工市民化是推進人的城鎮化的核心。二是全面建成小康社會的戰略抉擇。農民工不能轉變為市民,不僅他們的致富奔小康成為泡影,而且也制約著億萬農民致富奔小康。三是挖掘“人口質量紅利”和化解“用工荒”的戰略抉擇。四是促進社會和諧的戰略抉擇。隻有圓了“城市夢”,億萬農民工的福祉才能持久提升,留守老人和兒童問題隨之化解,社會更加和諧。
目前解決農民工市民化問題存在“兩重兩輕”之不足:
重農民工市民化對城鎮擴張、拉動內需和GDP增長的“物化”功能,輕農民工市民化的“人本”關懷;重從身份合法、門檻降低和收入提高等方面解決農民工市民化,輕對農民工市民化所需的市民待遇、發展能力、城鎮安居和融入城市等作系統性政策創新。農民工市民化是一項龐雜的系統工程,其實質是享受公共服務和福利待遇的市民化、生活質量的市民化、居住條件的市民化、政治參與和社會關系的市民化等,完成這些“市民化”又必然面臨“巨額成本消化難、農民工生存與發展能力支撐難、農民工進城安居難和農民工融入城市難”。要破解農民工市民化過程中的這“四大難題”,需採取以下政策創新。
政策思路創新,明確農民工市民化路線圖。農民工市民化這項龐雜系統工程的構建,按照“三個結合”的政策創新思路就能明確戰略性路線圖。一是頂層設計與基層多種方式探索相結合,既要進行全局性戰略謀劃,以統領改革方向和保障穩定推進,又要充分發揮群眾的首創精神,自下而上多種方式大膽探索,尋找可行路徑和獲取有益經驗。二是以“人”為中心進行設計與農民工自主抉擇相結合,圍繞農民工的訴求實施政策創新,是否退出承包地和宅基地等問題由農民工自主抉擇。三是政府職能行使與市場功能發揮相結合,政府通過行使公共權力進行有效引導,並借助市場功能充分調動社會各方力量,既要保障農民工在市民化中獲得與城市市民均等的公共服務和福利,更要明確農民工在農村的土地承包經營權、宅基地使用權是法律賦予他們的合法財產權利,當他們轉讓這些財產權時必須按市場原則平等交易獲得價值補償。
就業與分配政策創新,破解農民工經濟支撐能力不足的難題。以增強農民工在城鎮的生存與發展能力為核心,一是構建“加快經濟發展和結構調整增加就業、扶持創業帶動就業、加強指導疏通就業和按需培訓對接就業”四位一體的就業支持體系;二是創建工資正常增長機制和員工與企業利益共享共發展機制;三是通過對土地承包經營權、宅基地使用權的有效分割和清晰界定,賦予農民更加完整的土地權利,建立多種方式有償退出承包地和宅基地制度,有效保護和增加農民工退出農村土地的財產性收入。
城鎮住房政策創新,破解農民工進城安居難題。以“住有所居”為目標,構建廉租房、公租房、經濟適用房、兩限商品房(限套型、限房價)等多層次的住房保障房體系。根據城鎮化進程調控土地供應和房產開發速度,保障商品房供應。針對各類房地產的不同屬性,運用地價、稅收、金融等經濟杠杆進行綜合調控,形成房地產市場的長效調控機制。
創新成本分攤機制,破解農民工市民化巨額成本消化難題。按照城鎮化正常發展態勢,從現在到2020年:全國每年大約有2000萬農民工及家庭成員轉變為市民,每人的市民化成本約10萬元,每年則需投入20000億元;重慶每年常態化的市民化人口約50萬人,考慮物價變動的累積性因素,每人的市民化成本約8萬元,每年則需投入400億元。這樣巨額的成本隻有通過構建多方聯動的多元主體分攤機制,才能有效化解地方政府財力獨木難支困局。一是中央政府通過財政轉移支付承擔約1/4,主要用於農民工市民化的社會保障配套補助和基礎教育支出。二是地方政府承擔約1/4,主要用於農民工市民化的各項城市基礎設施和管理服務、教育與就業培訓、創業扶持和公租房基建配套等。三是企業承擔部分社會責任分擔1/4,主要用於農民工市民化中的養老、醫療、住房等配套投入。四是農民工個人和家庭作為市民化的直接受益者約分擔1/4,主要用於繳納自身就業培訓、社會保障繳費、住房等費用。
公民融合政策創新,破解農民工融入城市難題。圍繞權利公平和機會均等制定社會融合戰略和創新公民融合政策,保障農民工平等參與、平等發展權利。從身份認同、職業認同、組織與管理認同和社區認同等方面全面提升農民工及其家庭成員在城鎮社會中的主體地位。
農民工市民化的空間載體創新,促進人口合理集聚。農民工市民化的空間載體理應選擇數量眾多、規模成長潛力大的縣城和中心鎮,一是這些城鎮對農民工吸納潛力大且市民化成本較低,二是在這些城鎮農民工與市民之間社會聯系密切、文化差異小,利於農民工融入城鎮社會。圍繞區域性中心城市將縣城和中心鎮進行科學的組群劃分,實施城鎮集群化和同城化發展,加快形成城鎮群(圈)內各城鎮功能分工、產業定位互補、基礎設施一體化布局和人流物流暢通快捷的同城化網絡,就可帶來對農民工(和農民)市民化的強大吸納能力。
(作者單位:重慶市委黨校)
