城市化是現代經濟社會發展的主要動力,也是實現現代化的必由之路。城市化發展的關鍵,是提升城市可持續發展能力,也就是指在建設和發展城市的過程中,從城鄉協調發展和充分發揮城市作用出發,以城市人口發展和素質提高為核心,謀求城市經濟發展與資源合理利用以及環境保護的良性循環,提高城市建設質量和居民的生活質量,合理轉移農村勞力,縮小城鄉差異,為城市未來發展提供源源不斷的動力,以實現資源開發與利用的平衡、人的發展與自然環境保護的平衡、當前發展與未來發展的平衡。
近年來,重慶城市化進程取得了重要成就,但是城市可持續發展能力還有待提高。針對重慶城市可持續發展能力中存在的問題,通過加快五大功能區建設,為提升城市可持續發展能力尋找對策。
重慶城市可持續發展面臨的問題
近年來,在西部大開發的戰略中,重慶利用后發優勢和自身既有優勢,城市化進程一路高歌猛進。迄今為止,重慶市城鎮化整體率達到了58%以上。其中,渝中、大渡口、江北、沙坪壩等區的城鎮化率均接近或高於90%;渝東北城鎮化率達到40%以上;渝東南城鎮化率達到33%以上。根據重慶市發展規劃,到2020年,城鎮化率提高到63%,常住人口達到1200萬,佔全市總人口的36%,實現工業總產值22500億元,佔全市的45%。在充分利用本市發展資源和借鑒其他大城市發展經驗的基礎上,重慶提前做好城市整體發展的規劃設計,積極預防與解決城市化發展過程中產生“城市病”和城市“極化”等問題,在提升城市可持續發展方面取得了積極成效。當然,不可否認的是,重慶城市化進程中仍然存在著諸多問題。
一是生態環境脆弱,容易遭受破壞。重慶是山城,平地少、綠化率低,植被容易遭受破壞,城市生態環境比較脆弱,是國土資源部門認定的全國八大石漠化嚴重發生地區之一和水土流失最嚴重的地區之一。隨著重慶城市化的發展,主城區有些地方的生態更是遭受到了更大的破壞。主城以重工業為主的產業中,以煤炭為主的燃料結構,也加劇了重慶環境污染程度。
二是城鄉發展差異大、人口居住分布不盡合理。重慶的工業、商業等主要集中於幾大主城區,人口密度非常大,造成了交通擁擠、住房緊張等現象,影響了市民的生活質量和城市管理。而偏遠的縣域地區,由於交通相對不便、公共服務不到位等原因,造成了經濟落后、人煙稀少、土地荒蕪等現象,自身資源優勢得不到充分利用。
三是人多地少,可利用土地資源不足。重慶市幅員遼闊,是最大的直轄市,自然資源總體上相對豐富。但是重慶多處山地、丘陵地帶,便於開發和利用的土地資源相對較少,這就造成了少數地區土地資源的過度開發,城市地價和開發成本不斷攀升,空氣、土地、水質的污染有加劇之勢。
提升可持續發展能力的對策
城市是一種生態——經濟——社會的復合體。城市可持續發展就要充分考慮生態、經濟和社會的可持續性。《關於科學劃分功能區域、加快建設五大功能區的意見》結合了重慶城市發展的實際情況與未來發展前景,統籌兼顧、科學規劃,優化資源配置、突出生態環境保護,推進基本公共服務均等化、促進人口合理分布,加強組織領導、實現城市科學管理,為全面實施城市可持續發展戰略,提升城市可持續發展能力確定了制度框架。
第一,統籌兼顧、科學規劃,是提升城市可持續發展能力的前提條件。凡事預則立,不預則廢。城市發展涉及到自然、土地、人口、文化等諸多方面,沒有合理的謀劃布局,發展就會雜亂無章,最終導致資源浪費、資產流失,可持續發展受阻。
重慶五大功能區的劃分與定位,是立足重慶“直轄體制、省域面積,城鄉區域差異大”的特殊市情,在堅持深化、細化“一圈兩翼”區域發展戰略基礎上,針對當前存在的突出矛盾和問題,根據新的形勢和要求,作出的事關長遠和全局的重大決策,體現了國家區域發展戰略布局,全面落實了“314”總體部署,為提升重慶城市可持續發展能力創造了前提條件和基本框架結構。
科學劃分功能區域,有利於深化推進統籌城鄉配套改革試驗,打破城鄉分割的二元結構,實現區域互動、優勢互補、協調發展;有利於自覺遵循經濟社會發展規律和自然規律,形成主體功能明確、發展布局合理、實踐路徑的科學體制機制,構建高效、協調、規范、可持續的國土空間開發格局,實現全市資源配置最優化和整體功能的最大化。五大功能區的劃分,堅持“全市一盤棋”方針,在城市內部各區域之間形成有機聯系、優勢互補,構成了城市發展的良性內循環。在城市外部堅持區域合作共進,統籌協調功能區內部發展與周邊聯動關系,形成了城市發展的良性外循環。
第二,優化資源配置、突出生態環境保護,是提升城市可持續發展能力的基礎。城市發展離不開各種資源的支持,但是任何資源都是稀缺的,尤其是生態資源具有不可再生性,一旦失去就很難恢復,造成無可挽回的損失,使城市可持續發展成為無源之水、無本之木。優化資源配置、加強生態環境保護,必須充分尊重社會發展規律、市場規律和自然規律,全盤考慮各區域發展的優勢與不足,取長補短,突出生態環境保護。
五大功能區中的都市功能核心區,力圖發揮出國家中心城市的政治經濟、歷史文化、金融創新、現代服務中心功能,展現現代化都市的風貌,打造現代都市形象。都市功能拓展區集中體現國家中心城市的經濟輻射力和服務影響力,打造成先進制造業集聚區,主城生態屏障區,以及未來新增城市人口的宜居區。城市發展區充分利用山脈、河流、農田形成自然分割和生態屏障條件,打造成組團式、網絡化、人與自然和諧共生的大產業集聚區和現代山水田園城市。渝東北生態涵養發展區,把生態文明建設放在更加突出的地位,加快經濟社會發展與保護生態環境並重,打造成重點生態功能區和農產品主產區。渝東南生態保護發展區,突出生態保護的首要任務,打造成生產空間集約高效、生活空間宜居宜業、生態空間山清水秀的美好家園。五大功能區的劃分和功能定位,充分利用了自己既有資源優勢和發展優勢,全面考慮到了資源優化配置和生態環境保護,切實提高各種資源利用效率,為城市可持續發展奠定了基礎。
第三,推進基本公共服務均等化、促進人口合理分布,是提升城市可持續發展能力的關鍵。城市可持續發展,首先是城市人口的可持續發展。基本公共服務不均等、人口分布不合理,是阻礙城市可持續發展的主要原因。人都有趨利的本性,都努力往提供更多公共服務的區域流動。基本公共服務不均等,造成了城鄉人口流動和分布的不合理,嚴重影響了城鄉區域的互動和協調發展。
現階段重慶基本公共服務不均等現象主要表現在:城鄉之間基本公共服務供給不均等,農村基本公共服務水平遠低於城市;區域之間基本公共服務供給差異大,主城區提供的基本公共服務數量和質量明顯高於偏遠地區;社會成員之間享有的基本公共服務不均等,進城農民工享有的基本公共服務水平遠低於城市戶籍居民。由於基本公共服務不均等的存在,重慶市人口主要流向渝中、渝北、江北、沙坪壩等主城區,造成這些區域人口密度過大、交通堵塞、環境污染、房價過高等問題的出現。
五大功能區的劃分與建設,按照“資源配置更優化、事業發展更均衡、接受服務更方便”的原則,完善全市統一的基本公共服務實施配置標准,促進基本公共服務設施布局、供給規模與人口分布相適應。推進基本公共服務均等化,因勢利導,人口就會有序轉移,從根本上促進人口的合理分布。推進基本公共服務均等化,就需要進一步深化戶籍制度改革,完善人口配套政策,逐漸減少不同區域居民待遇差距,合理控制都市功能區人口規模,放寬城市發展新區人口遷入政策,引導渝東北生態涵養發展區和渝東南生態保護區人口往所在地的縣城、都市功能拓展區和城市發展新區遞度轉移。
第四,加強組織領導、實現城市科學管理,是提升城市可持續發展能力的保障。提升城市可持續發展能力,需要有一定的超前性和全局性,不可急功近利、盲人摸象,必須在堅強的組織領導下,積極作為,穩步推進,實現城市合理規劃和科學管理。首先,各級政府領導要充分意識到提升城市可持續發展能力重要意義,自覺擔當起提升城市可持續發展的歷史使命,徹底打破傳統城市粗放型建設和發展思維。其次,建立科學的、差異化的考核機制,利用考核機制引導城市往可持續發展方向靠攏管理。對都市核心功能區、都市功能拓展區和城市發展新區等重點開發區,要加強經濟發展貢獻考核,提高經濟發展類考核指標權重;對渝東北生態涵養區和渝東南生態保護區,要降低經濟增長貢獻度考核和指標權重,提高對生態環境保護、農業和旅游發展類指標考核權重。再次,加強城市科學管理。要明確各級政府責任,完善城市管理問責制和激勵機制,加強對領導責任監督檢查;要建立科學民主決策制度,加強信息公開和透明度,引導市民積極參與城市管理;要培養和任用一批專家型的城市管理領導,用科學態度、先進理念、專業知識建設和管理城市。
(作者單位:重慶社會科學院)
