姚桓：責任追究使政績考核真正“硬起來”

中央關於改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知明確提出,對違背科學發展行為實行責任追究。這是全面使用考核結果、從干部管理制度上落實科學發展觀的剛性措施，有了這一措施，整個考核工作才能形成閉環。其實，政績考核講了多年也實行了多年，在一些地方效果似乎並不理想，究其原因，除了政績考核偏重GDP的導向偏差，一個重要原因是，在實踐中缺乏嚴格的責任追究。而缺乏責任追究，政績考核制度存在一大缺口，如同木桶出現了一塊短板，政績考核就被軟化，考核結果被束之高閣，甚至演化為評功擺好的手段、擺擺樣子的過場，結局自然皆大歡喜：功勞人人都有，只是大小不同﹔缺點人人有份，全部無關痛痒。要使政績考核真正派上用場而不流於形式，必須強化責任追究的理念並付諸實行。

責任追究理念之一：權力與責任相對應，使考核真正“硬起來”。行使權力必然承當相應的責任，是現代民主政治的通則。在社會主義國家，在執政的共產黨內，干部掌握的權力，來自黨和人民的授予，這種授予關系，決定了干部對黨和人民承擔特定的責任，不僅要為黨和人民的利益努力工作，而且必須接受黨和人民的監督，對其工作中的失誤和造成的損失承擔責任。權力的來源和屬性決定了，黨組織和人民對干部失職瀆職的責任追究具有必然性、合理性。試想，如果權力的所有者、授予者不能對權力的行使者實行監督，不能追究失職瀆職責任，那就意味著主權者地位的削弱和主權意志的喪失，也會最終導致權力的異化。當然，責任追究不止是出現在政績考核中，應體現在干部管理的全過程，毫無疑問，在政績考核中引入責任追究，才能使科學發展要求成為剛性約束，使考核真正“硬起來”。

責任追究理念之二：實事求是，堅持黨和人民利益至上。政績考核與黨風廉政責任制檢查有區別，其責任追究內容更全面，實行起來也更復雜。需要明確的一個前提是，政績考核首先不是為了表彰提拔干部，而是監督、促使干部更好地履行職責，為黨和 人民的利益更好地工作﹔因此，表彰提拔和責任追究是統一的，如同一枚錢幣的兩面，實質都是為了維護黨和人民利益的利益。根據中央通知，主要對“給國家利益造成重大損失的，損害群眾利益造成惡劣影響的，造成資源嚴重浪費的，造成生態嚴重破壞的，盲目舉債留下一攤子爛賬的”行為進行處理。這最清楚不過地體現了黨和人民利益至上。長期以來，不少地方存在“干部出政績——群眾掏腰包——干部升遷——政績轉化為國債”的怪現象。一些地方抓出的 “發展政績”已經與人民利益相背離了。實踐一再証明：發展是硬道理、亂發展沒道理，科學發展才是真正的硬道理，因為隻有科學發展才符合人民利益。中央通知中的 責任追究，清楚地體現了以人民利益為導向和准繩，能夠確保科學發展觀落到實處。

責任追究理念之三：約束、保護與激勵相統一，為干部工作注入正能量。責任追究不能簡單理解為懲處，而是把懲處約束、保護激勵融為一體。有了明確嚴格的責任追究可以促使領導班子、領導干部自覺實行科學決策、民主決策，謹慎行使權力，這當然是約束，同時也是對領導班子、領導干部的有效保護，因為有助於保証權力運行的預期，防止和避免錯誤。責任追究打破了干部干好干壞一個樣，無論工作出現多大失誤、造成多大損失，隻要錢不入自己腰包，一律可以當太平官、坐鐵交椅的潛規則，克服了干部工作中最大的不公正現象。實行責任追究，不是讓干部不干事，而是促使干部干好事、干實事、干成事，是激勵干部勤奮工作創造佳績，其出發點和結果完全是積極的。

落實上述理念，需要注意：

制定具體明確的責任追究辦法和工作程序。責任追究要按照制度辦事。從詞源學看，英文的“system ”,既可翻譯為“制度”，亦可譯為“體系”，二者有相通、相似之處。結合詞語意義和實際工作可以看出，簡單的一項規定只是制度要素而不是制度﹔制度也不是單擺浮擱、彼此互相割裂的各項規定的拼湊，而是各種制度要素有機相連、成龍配套的規則體系。在實際生活中，任何一項完善的制度都是一個完善的體系，包括三個”W”：實體性的制度（即WHAT,規定“做什麼”）、程序性的制度（即HOW,規定“怎樣做”）、保障性的制度（即WRONG,規定“不執行制度如何糾正”）。如果隻規定“做什麼”而不規定“怎樣做”，不解決違反規定如何糾正，就如同要過河而找不到橋和船一樣。現有的許多制度都因缺乏程序性、保障性的制度而無法落地。根據經驗，責任追究制度一般包括調查了解情況、取証、確定責任追究對象、分析責任程度、對責任對象進行詢問並聽取申訴、黨組織初步研究、再調查、征求有關部門意見、討論決定、報上級批准、公布等環節。現行黨章規定，在黨組織討論決定對黨員的黨紀處分或作出鑒定時，本人有權參加和進行申辯，其他黨員可以為他作証和辯護。在責任追究過程中尊重本人的申辯權，有助於全面了解情況，防止錯案，使決定經得起歷史的檢驗。

明確責任對象，區分責任。責任追究對象包括領導班子集體和領導干部個人。追究領導班子集體責任是有法規依據的。黨章明確規定，黨組織如果在維護黨的紀律方面失職，必須收到追究﹔還規定，對於嚴重違反黨的紀律、本身又不能糾正的黨組織，上一級黨的委員會在查明情況核實后，應根據情節嚴重的程度，作出進行改組或予以解散的決定，並報再上一級黨的委員會審查批准。這個規定十分明確嚴格，就是說，即使是領導班子集體作出的決定，如果是錯誤的並造成重大損失，也必須追究，不應當也不允許出現“法不責眾”問題。同時，黨所實行的集體領導和個人分工負責相結合制度，要求對集體責任做具體分析，分清主要領導責任、重要領導責任和一般責任，不允許借口集體領導而回避個人責任，從而使責任虛化。通常一個班子在決策時，主要負責人和直接主管的意見會得到更多的尊重，所以在追究集體責任時，領導班子主要負責人和直接主管的班子成員承擔主要領導責任，參與決策的班子其他成員承擔重要領導責任。規定的依據是實事求是和權責對應。實際生活中，一些領導班子成員成員出於對主要領導和主管的尊重，或擔心不了解情況而亂放炮，或怕被指責“干預、插手別人事務”，隻談補充性、建設性意見﹔或者明明知道決策是錯誤的，怕得罪主要領導和多數人，怕堅持原則而遭“逆淘汰”，對錯誤意見“順向思維”、 敷衍塞責、違心贊成。這種干部的可悲之處在於，“非不知也，乃不為也”，在黨和人民利益與個人利益、是非原則與人情關系之間，錯誤地選擇了后者，反映了自身黨性和人格的缺陷，這樣的干部也應承擔一定責任。如果完全是領導干部個人決定作出的錯誤決定，則追究他個人的責任。生活中有這樣的現象，主要領導者利用制度漏洞，把個人意志強加於集體，集體決策成為變相的個人決策，當然要由個人負責。如果對錯誤決策提出明確反對意見而沒有被採納的，應明確不承擔任何責任。這樣規定是一種正確導向，對於鼓勵干部分清是非、堅持原則，十分必要。總之，要防止因責任籠統而無法追究，有人錯誤嚴重卻逃之夭夭，有人心安理得地逃避追究﹔另一方面卻有人代人受過的現象。

分析責任、錯誤的性質和程度，嚴肅、慎重處理。對違背科學發展行為的責任追究，首先要看客觀造成的損失。判斷損失的程度要具體化，什麼是損失，什麼是嚴重損失，什麼是重大損失？不能主觀認定，在這方面，應借鑒刑法中一些規定的思想，引入“量”的概念。這裡面對的一個復雜問題是，對違背科學發展行為的認定，有時需要一個過程，是非功過，因種種原因而當時難以判斷。對這類個別問題，既要慎重從事也不能撒手不管。對問題予以備案，留待實踐經驗，實踐証明確實造成重大損失，即使干部已經離任，也要追究責任。同時也要看當事者的態度。對決策過程中不負責任，拍腦袋決定、拍胸脯蠻干，獨斷專行地做出錯誤決定﹔以各種借口把錯誤推諉於集體或他人以減輕個人責任﹔虛報謊報、隱瞞實情、抵制調查造成更大損失的，必須從嚴處理。

培育問責文化，保証責任追究不受干擾。責任追究制度與問責文化，一個是骨架，一個是血肉，二者如同車之兩輪、鳥之兩翼，共同保証和促進責任追究的落實。由於官本位殘余的影響，嚴格要求、責任追究的理念並未在組織部門和廣大干部中牢固樹立，一些干部出了問題，不是自我反省，而是認為“冤枉”、抱怨“官運不好”，“走了背字”，更有上下左右為之說情。對此，應該在健全、完善責任追究制度的同時下大力氣培育問責文化。在全社會首先是黨內形成干部失職瀆職必須追究的價值判斷和輿論氛圍，讓責任追究成為常態。干部從履職的第一天起，就要樹立強烈的責任意識。要勇於和善於負責，在工作中既敢於創造、開拓創新，又謹慎從事，盡最大努力避免失誤。一旦出現失誤，則要實事求是地承擔責任，包括接受組織處理和必要時引咎辭職。這既是黨性的要求，也是公務人員應有的職業道德。(作者 中國延安干部學院兼職教授)

原載：《中國黨政干部論壇》2014，1期