孔玲
2013年1月22日,習近平總書記在中央紀律檢查委員會第十八屆二次全體會議上強調指出,“要加強對權力運行的制約和監督,把權力關進制度的籠子裡”。總書記的這一重要講話精神振奮人心,有人認為,這一講話所闡述的權力制約和監督思想,體現了現代政治文明,是中國共產黨對於把握與借鑒人類政治文明成果的最高水平,不僅對黨的建設具有歷史意義,對我國的政治建設與文化建設也具有長遠意義。
“把權力關進籠子裡”,可謂當今社會的一句政治名言。在習總書記講話之前,曾有政治家也說過類似的話:“人類千萬年的歷史,最為珍貴的不是令人炫目的科技,不是浩瀚的大師們的經典著作,而是實現了對統治者的馴服,實現了把他們關進籠子裡的夢想”。今天,習總書記更明確提出,要把權力關進“制度”的籠子裡,就是強調要用剛性的法律制度來約束和控制國家權力。
其實,把權力或統治者關進籠子裡的約束權力的思想主張,在近代以來的許多思想家那裡就已明確提出。17世紀的洛克在其《政府論》一書中就認為統治者會濫用權力,並提出“對於濫用權力的真正糾正辦法就是用強力對付強力”。18世紀的孟德斯鳩在其《論法的精神》一書中也認為:“一切有權力的人都會濫用權力,這是一條萬古不易的經驗。有權力的人們使用權力一直到遇到界限的地方才會休止。”“要防止濫用權力,就必須以權力制約權力”。19世紀英國歷史學家和政治思想家阿克頓勛爵在他的《自由與權力》一書中,有一句為人們熟知的經典名言:“權力導致腐敗,絕對權力導致絕對腐敗”,所謂的“絕對權力”就是不受任何約束控制的權力,所謂的“絕對腐敗”就是完全腐敗,換言之可謂“有權必腐,極權極腐”。為此,他們都極力主張“權力必須受到約束”,一定要“把統治者關進籠子裡”。
為什麼一定要把權力或統治者關進籠子裡?歸根到底,是由人的本質屬性所決定的。人是一種具有動物性和社會性的野蠻與理性相結合的復雜體,正如恩格斯在《路德維希費爾巴哈和德國古典哲學的終結》一書中所說的:“人是什麼?一半是野獸,一半是天使”。“天使”利它善良,“野獸”自私凶惡。人就是一種天使與野獸相結合的特殊動物,是善惡兩性的結合體。美國憲法之父麥迪遜認為:“如果人都是天使,就不需要任何政府了﹔如果是天使統治人,就不需要對政府有外來的或內在的控制了”。他們還認為,政府權力產生於社會高於社會,是凌駕於社會之上的一種強大力量。如果人性中的“惡”在不受任何約束的情況下與這種強力相結合,就會使一些擁有權力的政治人物,變成比獅虎更為凶惡的猛獸,致使政治成為“猛於虎”的“苛政”,而民眾只是各顧各的小綿羊,隨時會成為獅虎猛獸的犧牲品,不把他們關起來,民眾就沒有任何安全感,更談不上自由。這些思想家們控制和約束政府權力,要把權力關進籠子裡的主張,就是建立在這種對於人性“惡”的假定預設理論之上的。這種理論的基本思路,就是從人的自然性或動物性切入,不是考慮他們應該做什麼,而是考慮他們可能會做什麼。
近代思想家們約束權力的思想主張影響至今,已成為當下世界主流社會公認的定理。但約束權力的具體方式方法,在各個國家裡卻有所不同。
在西方國家,傳統約束權力的基本方式是“法治”,其基本方法就是如上所述的“用權力制約權力”或“用強力對付強力”。
在我們中國,其政治傳統對權力約束的基本方式是“德治”,人們寄托著統治者對“仁義”的道德追求,主張用以教育為主的方法,努力去訓導統治者不斷完善自己的政治人格,極力倡導他們施“仁政”,實行“王道”,堅決反對一味“暴政”,肆意“霸道”。時至當今社會,中國在共產黨領導下,繼承和發揚中國優良政治傳統的同時,還借鑒了人類政治文明成果,提出“依法治國與以德治國相結合”。但也指明了這種結合,必須是建立在以“依法治國”為基本方略基礎上的結合。習總書記講話體現這一精神,在堅持“以德治國”的同時,更加注重“依法治國”,特別強調要把權力關進“制度”的籠子裡,要用剛性的法律制度來約束國家權力。這是因為,新中國成立60多年的歷史証明,片面強調政治思想教育,單純依靠個人覺悟,來保証權力的正確行使是靠不住的。正如鄧小平同志所指出的,“制度問題更帶根本性、全局性和長期性”。建立行之有效的權力監督與制約機制體系,就要打造“制度的籠子”。
“制度”是人們從事各種活動的行為准則的統稱,是理性的人們為自己從事經濟、政治、文化、社會等各種實踐活動時,設定的一系列直接管制行為的原則與規則。包括政治制度、經濟制度、文化制度、社會制度等各種制度。但是,對於權力的有效控制,唯有法律制度。法律制度與其他制度最大的不同,在於它的國家強制性和它所具有的強大的國家拘束力。“國家的一切權力屬於人民”,把權力關進制度的籠子,就是人民要用體現人民自己共同意志的、具有國家強制力的法制材料來編織這個籠子,用法律的武器來保護自己應該享有的權利不受侵犯。在編織這個籠子的法制材料中,最為堅固或最具剛性的基材就是憲法制度。
憲法是最高的法律規范,是人們一切活動的最高行為准則,它規定一個國家最基本的社會制度和最重要的社會關系,集中體現廣大人民意志和根本利益,是具有最高法律效力的國家根本大法。憲法作為人類社會關系的一種調整器,其調整的對象,是國家與社會的關系,是權力與權利的關系。其基本精神就是要給國家權力劃定一個邊界,防止國家權力越權侵犯社會權利,即通過對國家權力規制的手段,以實現對人民利益的維護和保障的目的。因此,憲法在編織制度籠子的材料中,是最為堅固、最具剛性的材料。它奠定整個法制系統工程的基礎,確立一個國家法制體系的基本原則,一切法律、行政法規、地方性法規、條例,包括政黨的路線、方針、政策都必須建立在這個基礎之上,都不得同憲法的原則和精神相違背。習近平同志擔任總書記不久,在出席首都各界紀念現行憲法公布實施30周年大會上發表重要講話時指出:“憲法是國家的根本法,是治國安邦的總章程,具有最高的法律地位、法律權威和法律效力。”“根本法”、“總章程”及“最高”的地位、權威與效力的憲法定位,體現了總書記“憲法至上”的完整理念。他說“維護憲法權威,就是維護黨和人民共同意志的尊嚴。捍衛憲法權威,就是捍衛黨和人民共同意志的尊嚴。保証憲法實施,就是保証人民根本利益的實現。”黨的十八大通過的新黨章重申:黨必須在憲法和法律的范圍內活動,這是保障憲法最高法律地位、法律權威和法律效力的根本政治保証。為此,總書記在這次講話中嚴肅強調,“任何組織或者個人,都不得有超越憲法和法律的特權。一切違反憲法和法律的行為,都必須予以追究。”
新中國建立以來,我們國家走了不少彎路,原因很多,其中最為重要的原因,就是沒有“把權力關進制度的籠子裡”,沒有很好地運用憲法和法律的方式來管理國家,沒有真正實現社會主義民主的制度化、法律化。權力的行使走向,往往“以領導人的改變而改變,以領導人看法和注意力的改變而改變”。改革開放后,中國經濟增長速度世人矚目,但是,憲法實施的監督機制和具體制度還不健全,對領導干部尤其是主要領導干部監管不力等,導致官員腐敗發生率居高不下。這些都與權力的制約與監督或缺位乏力或“牛欄關貓”不到位,有著千絲萬縷的聯系。為此,習總書記在講話中特別強調:“要加強對權力運行的制約和監督,把權力關進制度的籠子裡,形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制”,“各級領導干部都要牢記,任何人都沒有法律之外的絕對權力,任何人行使權力都必須為人民服務、對人民負責並自覺接受人民監督。”
(作者為中共貴州省委黨校法學部主任、教授)
