徐曉全：領導小組成立助推全面深化改革

黨的十八屆三中全會以“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”為總目標，對全面深化改革做出了總體的戰略部署，並且決定成立全面深化改革領導小組，負責“改革總體設計、統籌協調、整體推進、督促落實”。習近平總書記在十八屆三中全會上的講話中指出，“領導小組的主要職責是統一部署全國性重大改革，統籌推進各領域改革，協調各方力量形成推進改革合力，加強督促檢查，推動全面落實改革目標任務”。這是中央第一次成立統籌全面改革的領導小組，對於全面深化改革無疑會產生深遠影響。

領導小組制度是中國特色的工作機制

領導小組是中國政治所特有的一種組織方式和工作機制，它廣泛存在於從中央到地方各級黨政機關、企事業單位的相關活動中，如廣為人所熟知的中央財經領導小組、外事領導小組、農業領導小組，等等。領導小組不屬於國家的基本政治制度序列，不是一種制度化的組織，但事實上卻在中國政治運作中具有舉足輕重的地位。

領導小組制度是現代科層制度與中國特色社會主義的歸口管理制度相結合的產物。現代科層體制需要政府根據職能性質分為不同的職能部門。而由於新中國成立后我國實行中央高度集權的計劃經濟體制，從中央到地方形成了以部門為單位的“條條關系”。這種條條關系又與地方政府的“塊塊關系”交織在一起，從而造成了體制的“條塊分割”特點。歸口管理是指把政府工作按性質歸類為財經口、文教口、政法口、農業口、外事口等不同的類別，國務院通過歸口管理加強對各職能部門的領導，中國共產黨通過歸口管理制度加強對政府工作的領導。領導小組制度便是現代科層制度和歸口管理制度的產物。在中國政治的運作過程中，領導小組制度對於實現歸口管理和協調條塊關系發揮了重要作用。

全面深化改革領導小組的成立，意味著中央建立起最高層次的工作機制來負責對改革進行總體設計、統籌協調、整體推進、督促落實，改變了過去以歸口管理方式推進各個領域改革的方式，顯然會對全面深化改革產生重要的推動作用。

領導小組對全面深化改革的助推作用

根據中國政治和政府運作過程的特點，全面深化改革領導小組的成立將在兩大方面助推改革向全面和縱深發展，一是破除部門利益阻礙，二是統籌和敦促改革落實。

破除部門利益阻礙。在“條塊分割”體制下，政府部門作為利益主體出現，且具備追求和維護自身利益的權力、動機和資源，具有追求自身利益最大化的傾向。由於部門利益作祟，在改革推進中很多部門不願意調整和放棄自己的職權，有強烈的沖動去極力擴大本部門權力和謀取本部門利益，由此造成了“政府權力部門化”，“部門權力利益化”，甚至是“部門利益個人化”。部門圍繞利益的爭奪對改革造成了很大障礙。以地方大部制改革為例，部門利益始終是決定大部制改革中部門設置的關鍵變量。大部制改革在各地的開展中充滿了地方政府部門之間的博弈。各個部門都千方百計維護本部門利益，都用盡渾身解數來說明本部門的重要性，設法保留本部門不被合並或撤銷。另外，部門利益還導致了我國立法過程中的“部門利益法律化”傾向。由於我國行政法律法規基本上是由部門來起草的，部門往往利用自己在參與立法和政策制定中的特權和便利，在部門利益的驅動下，通過立法來維護、加強和擴大本部門的權力，減少和減弱本部門應承擔的責任和義務，將部門意志上升為國家意志，以部門利益取代國家利益，借強化管理之由，行謀取部門利益之實。這顯然違背法治的統一精神，成為改革整體推進的最大障礙。總之，部門利益謀取集團利益，危害公共利益，破壞市場秩序﹔破壞法治建設，削弱法律權威，違背法治精神﹔滋生尋租和腐敗，破壞社會風氣，等等。顯然，部門利益的存在是全面深化改革的瓶頸和障礙。

全面深化改革是系統工程，需要具有高瞻遠矚的戰略眼光，進行通盤考慮和統籌規劃。過去我們在各個領域的領導小組，在政府運作過程中發揮了有效的協調作用，對於克服部門利益給改革造成的阻礙發揮了重要作用。十八屆三中全會決定成立領導小組來推進全面深化改革，統籌改革全局，負責改革總體設計、統籌協調、整體推進、督促落實，顯然有利於破除部門利益藩籬，有利於從源頭上根除部門利益給改革設置的種種障礙。

統籌和敦促改革落實。“摸著石頭過河”和“由點到面”的改革推進方式是中國改革的基本經驗。特別是在經濟體制改革中，經常採取“試點”的方法，允許地方政府根據當地實際情況摸索各種解決問題的方法，成功的地方探索會被吸收到中央制定的政策中，然后在全國范圍推廣並上升為國家制度。例如，家庭聯產承包責任制源於安徽鳳陽縣小崗村農戶的自發創造，村民自治源於廣西宜州市屏南鄉合寨村村民在全國建立的第一個村委會。這兩個制度都是對中國農村改革和社會治理產生重大影響的制度創新，是發揮基層自主探索和人民群眾首創精神的集中體現。十八屆三中全會提出的“推進國家治理體系和治理能力現代化”，實際上也是源於近年來基層群眾自治深入開展、社會組織等多元治理主體在我國蓬勃發展的實踐經驗。目前，被學界稱為“政府創新”的地方試點改革，在全國各地的各個政府層級、各個領域廣泛開展，並逐漸匯聚成中國特色的改革方式，成為觀察中國政治的獨特窗口。改革開放35年來的實踐証明，這種“由點到面”的改革鎖定了中國的漸進改革之路，是符合我國國情的成功改革之路，是中國特色社會主義的制度優勢之一。另外，這種放手地方試點探索，依靠地方經驗推動整體制度變遷的改革方式，缺乏專門的機構去統籌規劃和督促落實改革，也存在很多不可避免的弊端。例如，地方試點中充斥著很多勞民傷財的“政績工程”“面子工程”，存在著很多“口號化”“盆景化”的改革，缺乏改革的長遠戰略眼光。雖然說改革需要經過“試錯”，但如果改革缺乏必要的頂層設計和統籌推進，改革很有可能走不少彎路以及陷入不必要的拖延。更為關鍵的是，這種試點改革缺乏制度保障，容易走向失敗以及陷入不必要的折騰。如有學者指出，基層政府的許多制度創新幾乎都面臨著嚴重的制度困境。就是那些曾經獲得了中國地方政府創新獎的項目，也有差不多1/3名存實亡了。由此可見，總體設計和統籌推進對於改革，特別是對於全面深化改革尤為必要。

如果說過去的35年對改革還處於探索階段，改革的目標與方向都需要從實踐中探索和反復檢驗，那麼全面深化改革的提出無疑意味著改革已經在諸多領域有了明晰的目標，意味著中國特色社會主義制度的未來走向有了總體的戰略規劃。

中央成立領導小組統籌推進全面改革，在改革中發揮“總體設計、統籌協調、整體推進、督促落實”的作用，無疑有利於發揮中央“總攬全局、協調各方”的領導核心作用，盤活中國共產黨領導中國特色社會主義的制度優勢，有利於最大限度凝聚改革共識，形成改革合力，推動改革向全面和縱深發展。此外，這種改革方式顯然也能夠改變“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的單兵突進式改革，有利於減少“偽創新”和“假改革”等等。總之，領導小組制度的建立有利於強化改革的頂層設計和統籌推進，是中國特色社會主義的制度優勢所在。特別是在經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化的今天，國家治理面臨的問題日益復雜，通過建立領導小組加強頂層設計，對於全面深化改革具有重要的戰略意義。