淺談基層法院執行立案制度改革

人民法院執行難已成為我國司法實踐中的一個熱點和難點問題，現階段普遍存在法院執行工作中有相當數量的案件不能及時執結的現象，舊存執行案件未執結，新的執行案件大量涌入，執行積案象滾雪球一樣不斷擴大，不僅讓人民法院背上執行難的包袱，還嚴重影響人民法院的司法權威。如何緩解執行難，特別基層法院如何提高案件執結率，就要從源頭治理，嚴把執行案件立案審查關，對現有的執行立案制度進行改革，是迫切需要解決的課題。

一、現行的執行立案制度存在的弊端

1、執行立案的法律規定模糊。《民事訴訟法》、《人民法院立案工作暫行規定》、《關於人民法院執行工作若干問題的規定》對執行立案制度規定的不具體。最高人民法院《關於人民法院立案工作的暫行規定》第24條規定：執行案件的立案工作可參照本規定執行。這個規定的整個章節，沒有規定在執行立案環節工作人員必須做好哪些工作。最高人民法院《關於人民法院執行工作若干問題的規定》第18條規定人民法院受理執行案件應當符合6個條件：1、法律文書已經生效﹔2、申請執行人是生效法律文書確定的權利或繼承權利的承受人﹔3、在法定的期間提出申請﹔4、申請執行的法律文書有給付內容，且執行標的和被執行人明確﹔5、義務人在生效法律文書確定的期限內未履行義務﹔6、屬於受申請的人民法院管轄。這6條內容只是規定法院在立案環節對執行立案條件進行程序上的審查，而未對申請人應提供申請執行時被申請人的確切下落，被申請人有無可供執行的財產進行強制性規定，故而，實踐中，權利人隻要符合申請執行的形式要件，人民法院就予立案執行。導致一些無執行能力的案件進入執行程序，使法院"積案"重重。在執行實踐中，就有被執行人下落不明、所在戶籍為空挂戶、被執行人確無財產執行的具體情況，導致大量案件無法執行。

2、案多人少，執行立案審查不嚴。基層法院人員少，案件多，特別是立案人員少，因工作量大，執行立案流於形式，形成執行案件立案隻登記不審查的習慣做法，致使不該立的案件立了無法執行。如：立案環節對生效法律文書是否具有強制執行力審查不嚴而立案，一般而言，判決的執行隻適用於給付判決，確認判決無執行力。確認判決雖確認請求權存在，但無執行力，如法院判決合同無效或有效，就不具有執行力。這類案件經立案進入執行程序后，使案件久拖不結，法院內部庭與庭之間產生矛盾，當事人對法院執行工作有誤解，產生不滿情緒。

3、立、執分離，責任不明。執行案件由立案部門審查，因立案審查不嚴，導致執行部門壓力重重，如無執行能力的案件，申請人不理解，認為法院立案了就必須執行，就必須確保生效法律文書確定的債權得到全部實現，甚至有個別申請人還無理上訪，散布不利於人民法院執行工作的言論給執行法官和執行部門施壓，似乎被執行人無力履行，法院立案了就該法院拿錢。近幾年，涉執案件上訪的越來越多，這與執行案件源頭把關不嚴密切相關。將執行立案審查和執行分開，立案環節責任不明確，則執行環節處處被動，影響了執行效果。隻管立案不管執行，立案環節不積極主動為執行環節做准備、打基礎，則執行環節出現的問題就越多，執行法官疲於應付，執行就失去了實際價值。

4、財產舉証制度形同虛設。在執行立案審查時，沒有強調申請執行人對被執行人財產的舉証責任。最高人民法院《關於人民法院立案工作的暫行規定》第4條規定了人民法院對當事人提起的訴訟有依法進行審查的權利。最高人民法院《關於人民法院執行工作若干問題的規定》第28條雖然規定了申請執行人應當向人民法院提供其所了解的被執行人的財產狀況或線索，但沒有明確舉証不能的后果，在實踐中申請人的舉証責任未能得到充分運用。對於大多數執行案件來說，強制執行能否取得實際效果，歸根到底取決於能否找到被執行人的財產。被執行人究竟有無執行能力，因為關系到申請人切身利益，所以申請人會最大限度的關注。但目前基層法院在執行立案時，有些工作人員一般不去審查申請人是否提供被執行人的財產狀況，也不去強化申請執行人的舉証責任。而是申請執行人在申請立案時知道有可供執行的財產才讓提供，若不知，就不讓提供了，在案件進入執行程序后，如果申請人已經提供了被執行人的財產線索，執行人員就能依據線索，依法採取執行措施，在最短時間內實現權利人的利益。但是若是申請人對被執行人的財產狀況並不了解，人民法院就要耗費大量的人力、物力、財力，執行人員需要花費大量的時間去尋找被執行人、調查被執行人的財產現狀，判斷哪些是可以依法執行的財產，客觀上降低了辦案效率。

二、執行立案制度構想

1、執行立案審查與執行立案分離。執行與立案分立是為了規范立案工作的管理，立案部門負責執行立案審查，執行部門負責執行，但因立案環節對執行案件的審查流於形式導致執行環節問題多，為從源頭把好執行案件審查關，筆者建議由執行部門對執行案件的立案進行審查，再移交立案部門立案。一是緩解立案部門人手少案件多的壓力，二是由執行部門負責審查執行案件立案，從源頭上把關執行案件，讓執行法官掌握主動權，提高案件執結率。

2、由形式審查轉變為實體審查。以往立案庭對執行案件的立案審查，隻要符合最高人民法院《關於人民法院執行工作若干問題的規定》第18條規定的6個條件，就立案受理，僅僅是從形式上對執行案件進行立案審查，由執行部門介入立案審查，應從實體上進行審查。首先審查被執行人有無財產，這裡就要強調申請執行人的舉証責任，在立案階段，強化申請執行人的舉証責任，不僅有法律依據，而且符合現實狀況。民事訴訟法規定了“誰主張，誰舉証”的舉証責任分配方式，最高人民法院《關於人民法院執行工作若干問題的規定》第28條規定的申請執行人應當向人民法院提供其所了解的被執行人的財產狀況或線索，在一定程度上體現了舉証責任由職權主義向當事人主義的轉移。因此，基層法院必須把握好立案前申請執行人財產舉証這一關。對於申請執行人提供明確執行財產線索的案件，審查后予以立案。對於申請執行人認為被執行人暫無執行能力，申請執行只是為保護個人申請執行的權利，立案庭先予登記備案。因無履行能力引起申請執行期間中斷，待被執行人有執行能力時，重新立案執行。對於申請執行人未提供被執行人財產線索或認為被執行人暫無財產可供執行，而又不聽解釋，堅持立案的，立案庭先予以登記，登記后執行人員先依職權進行調查。認為可能有財產可供執行的，予以立案，轉執行部門辦理。如經申請執行人舉証及法院調查，証實被執行人暫無執行能力，立案庭予以登記備案，此類案件不作正式立案。

3、提前介入，調查財產。立案環節，執行部門介入審查立案，同時也是提前介入對被執行人的財產進行調查，該調查給予申請執行人的舉証，申請執行人舉証証明被執行人具有履行能力，執行人員要充分做好財產舉証的調查工作。人民法院查找被執行人財產常用的方法有：申請執行人舉証，被執行人財產報告，法院查詢被執行人的銀行存款，查找被執行人的財產，搜查被執行人的隱匿的財產，面向社會懸賞舉報，委托審計部門審計等，法院所做的這些工作的目的隻有一個，那就是為了發現被執行人有履行能力。立案階段，對於申請執行人的舉証，要調查其真實性，調查后確有履行能力的，立案執行，確無履行能力的，採取聽証方式公開審查后，立案庭備案后暫緩立案。