中國漸進式經濟轉型經驗及其發展道路探索

摘要：中國漸進式經濟轉型的成功依靠的是自己的開創性探索，其最有特色的核心經驗就是“市場經濟+社會主義”模式。但這個模式也只是對過去實踐的總結，且還處在磨合期，還需要有效率的維護。要真正實現中國式的發展，還需要對這一模式進行再提升和再驗証。

關鍵詞：經濟轉型﹔市場經濟﹔社會主義

[中圖分類號]F120. 3 [文獻標識碼]A [文章編號]1003-3815（2008）-03-0031-08

中國的漸進式經濟轉型探索取得國際社會認可的成績，甚至有“北京共識”的評價。對原蘇聯東歐等國家的轉型還要繼續觀察，但過去的事實說明，“休克療法”未見神奇，原蘇聯東歐等國家的經濟轉型付出了較沉重的代價。黨的十七大強調改革開放以來我們取得一切成績和進步的根本原因，就在於我們開辟了中國特色社會主義道路，形成了中國特色社會主義理論體系。在認真總結中國改革開放30年經驗的時候，本文從經濟學研究的角度來分析討論，進而闡明：中國漸進式經濟轉型的成功依靠的是自己的開創性探索，其最有特色的核心經驗就是“市場經濟+社會主義”[1]。但這個模式也只是對過去實踐的總結，且還處在磨合期，還需要有效率地維護。要真正實現中國式的崛起，還需要對這個模式進行再提升和再驗証。

一、中國漸進式經濟轉型的發展道路

中華人民共和國成立之后急速地由新民主主義轉向社會主義，仿效蘇聯建立起了以高度集中的行政協調為特征的計劃經濟。林毅夫教授有個觀點值得重視，他認為，並不是因為實行社會主義制度才必須實行計劃經濟體制，而是因為推行重工業優先發展戰略才不得不放棄市場經濟體制。也就是說，計劃經濟體制內生於重工業發展戰略。[2]筆者同意這個觀點。新中國成立后重工業優先發展戰略的選擇，不僅是當時國際、國內的政治、經濟環境使然，也十分直觀地反映了中國領導人的經濟理想和政治抱負。重工業資本密集的特征與中國資本稀缺的資源稟賦狀況存在尖銳的矛盾。優先發展重工業不可能依靠市場機制配置資源，客觀上需要利用行政手段人為壓低利率、匯率、能源和原材料價格，以及工資和生活必需品的價格，降低發展重工業的成本。為了以比較低的成本集中分散的農業剩余，國家實行農副產品統購統銷制度，通過這種制度來壓低農副產品價格，形成工農業產品價格“剪刀差”，為重工業提供資本積累。這樣，以重工業優先發展的趕超戰略為邏輯起點，相繼形成了以扭曲的宏觀政策環境、高度集中的資源計劃配置制度和沒有自主權的微觀經營機制為特點的“三位一體”的傳統經濟體制。

這種經濟體制導致了經濟增長緩慢、產業結構失衡、微觀激勵不足等后果，進而使得技術效率低下、資本積累和技術進步的實際速度低於潛在的最高速度。由此導出的必然的邏輯推論是，我國經濟改革和發展的入手點，是放棄“趕超”戰略代之以比較優勢發展戰略，在改變發展戰略的前提之下，相應改革“三位一體”的經濟體制，使我國的產業和技術發展始終能順應要素稟賦結構在時空上的分布和變化情況。[1]吳敬璉教授認為，中國經濟改革的基本內容是從計劃經濟到市場經濟的轉型，所採取的漸進方式，突出體現在增量改革的成功。[2]這樣的支撐力量主要來源於農村的家庭承包制及鄉鎮企業的蓬勃發展，來源於城市各種類型的非國有經濟的發展。現在看，中國成功的市場取向改革及經濟轉型，體制外優先發展所起的作用怎麼估計都不為過。

我國經濟體制改革總的來說是漸進式的存量調整和增量提升，“摸著石頭過河”，不採用“休克療法”，不搞一次到位的全面私有化。在堅持社會主義和保持社會穩定條件下推進改革開放，最大好處是可以避免社會震動過大，使改革開放帶來的利益關系調整約束在社會和公眾可以承受的范圍內，較好地處理改革、發展和穩定的關系，實現經濟體制比較平穩轉軌。特別應當強調指出的是，這種“市場經濟+社會主義”的改革發展模式，在保持強有力的政治控制系統和社會公平的統籌機制基礎上，有個漸進式試錯和糾錯的機制，能夠減少風險，做到小步快走不停頓。正是因為有了國外甚至國內有些人疑慮和攻擊的“社會主義”，與似乎是資本主義獨有的“市場經濟”的結合，才有今天中國經濟和社會的持續健康發展。

我國的漸進式經濟轉型積累了豐富的改革經驗，具體內容可以開列許多。但核心經驗是：“市場經濟+社會主義”的改革發展模式。具體來說包括三層涵義：一是漸進式引入市場機制，堅持通過市場強化對要素的配置和激勵，形成前所未有的分散決策網點和競爭機制，在經濟增長中完善市場經濟體制﹔二是堅持和發展社會主義，以“社會主義”原則來約束和抵制原教旨的、完全自由競爭、自由放任市場機制的負面作用，努力發揮政府的調控功效，注重社會公平和共同富裕，增強黨和政府領導人民共建共享和諧社會的能力﹔三是最大程度地把兩者有機結合起來並發揮各自比較優勢，探索市場經濟提升個人和市場主體實現競爭績效與社會主義能夠集中力量辦大事的雙贏機制，創造性地推動和實現兩者在改革發展中的和諧統一。

經歷了冷戰時期兩大陣營的對壘，當中國改革起步后，國外許多政治家和經濟學家認為，中國要麼繼續走計劃經濟的老路，要麼完全向西方一邊倒實行徹底的市場經濟，似乎沒有第三條道路。事實是，中國共產黨人憑借幾十年革命和建設的經驗教訓，深知擁有十幾億人口的大國應該學習世界上一切好的東西，但自己國家的情況比較特殊，不允許靠完全“拿來主義”過日子，不允許完全照搬別國的成功經驗，必須開創一條有自己特點、符合自己實際的發展道路。[1]可以說，中國在轉型問題上，真正走了第三條道路。中國的經驗，開始打破了“市場經濟”資本主義獨有獨享的神話，也為歷經磨難的社會主義注入了強大的發展活力。越南從1986年改革以來，也非常注重中國的經驗。[2]即使是已經西方化的俄羅斯也感到過去曾大量借鑒西方經驗，但現在，中國的道路和經驗更值得看重。[3]

2004年5月，美國《時代》雜志前任編輯、美國高盛公司政治經濟問題資深顧問喬舒亞•庫舊•雷默，發表了題為《中國已經發現自己的經濟共識》的論文。論文在比照“華盛頓共識”的基礎上，對中國20多年的經濟轉型成就及其經驗作了全面理性的思考與分析，首次提出了“北京共識”的概念，“北京共識”可以看做是對“中國經驗”和“中國模式”的概括。雷默指出，“北京共識”是指一系列的關於中國發展的新思想，不僅設法發展自己的國家，而且還要知道如何與國際秩序接軌。堅決進行革新和試驗（如中國經濟特區）﹔積極維護國家邊境和利益（如台灣問題）﹔不斷精心積累具有不對稱力量的工具（如美元外匯儲備）。在保持獨立的同時實現增長。創新和實驗是其靈魂，它不僅關注經濟發展，也同樣注重社會變化，通過發展經濟與完善管理改善社會。雷默認為，建立在“北京共識”基礎上的中國經驗具有“普適價值”。中國的經濟發展模式不僅適合中國，也是落后的發展中國家追求經濟增長和改善人民生活足可效仿的成功榜樣，是一些發展中國家尋求如何經濟增長和改善人民生活的模式。對全世界那些正苦苦尋找不僅發展自身，而且還要在融入國際秩序的同時又真正保持獨立和保護自己生活方式和政治選擇出路的國家來講，“北京共識”提供了新的道路。[1]

雷默對中國的評價對於我們堅定發展的信心是一種鼓勵和肯定，中國的經驗也有一定的適用性﹔但中國有自己特殊的國情，如果說中國的實踐具有“普適價值”，在這一點上我們還不能輕易盲目地陶醉。中國的改革發展還有很長的路要走，也還存在不少矛盾和問題。稍有不慎，也容易出現大的紕漏。對此，我們自己必須清醒，還需要埋頭苦干，搶抓機遇，努力把中國自己的事情做好。即便是對贊揚和希望學習“北京共識”的國家，我們也要善意提醒他們：一定要從自己的國情實際出發，量體裁衣，切不要簡單“拷貝”照搬中國的經驗。

二、從中俄兩個大國經濟轉型比較看中國的經驗

中國和俄羅斯分別是從計劃經濟體制向市場經濟體制轉型的兩種不同方式的典型代表。理論界對轉型方式的理論概括，有兩種主要觀點：一種觀點是用漸進式改革和激進式改革概括中俄為代表的兩種不同的轉型方式，這得到多數經濟學家的認同，主要代表人物有斯蒂格利茨、羅蘭、林毅夫、樊綱等﹔另一種觀點是把轉型和改革區分開來，隻把蘇東巨變后的市場化進程稱轉型，而把社會主義國家的市場化進程稱為改革，而不是轉型，持這種觀點的主要代表人物有薩克斯、胡永泰和楊小凱等。本文把原發展計劃經濟的國家轉向市場體制統稱為轉型。

20世紀蘇聯東歐等國家和一些發展中國家曾長期實行集中的計劃經濟體制，經歷戰后恢復和一段時間的經濟增長后，都在不同程度上出現經濟增長滯緩甚至衰退現象。這些國家曾努力在原有體制內的框架內尋求促進經濟發展的辦法，但收效不大。在經濟政治形勢擠壓下，這些國家走上了經濟轉型的道路，預期市場經濟制度將為經濟發展創造廣闊的前景，但結果並不理想。蘇聯改革中釋放的政治能量並沒有轉化為推動經濟改革和經濟發展的動力，相反，卻導致政治矛盾和政治斗爭的全面激化，結果是蘇聯解體[2]﹔而且，國家經濟也長期處在艱難的發展階段。中國在20世紀70年代末期開始漸進式探索進行市場取向的改革，並取得國際社會認可的成績，甚至有“北京共識”的評價。中俄兩國選擇了不同的改革道路，結果有明顯的差異。由於中俄兩國的改革均處在過程中，尚未完結，因此對兩個轉型的對比隻具有相對的歷史階段性，即隻對已完成的過程加以總結和比較。研究兩國經濟轉型的方式、經驗、教訓，具有超出兩國范圍的意義。

第一，政治秩序保障轉換的方式不同。觀察以中國和俄羅斯為代表的兩種不同的轉型方式，使其彼此區別開來的最顯著的現象是蘇聯和東歐國家全都出現了政權更替，共產黨普遍失去了執政地位，一夜之間引入“真空”的市場經濟，社會主義被拋棄，一些國家先后解體，所有這些國家都出現了劇烈的社會動蕩和動亂，有的國家還爆發了戰爭﹔而中國堅持了社會主義原則，堅持了共產黨的領導地位，則沒有出現這種嚴重的秩序混亂。有專家認為，原計劃經濟體制下的憲法性秩序是一種行政秩序，市場經濟體制下的憲法性秩序則是一種法律和信用秩序。原計劃經濟向市場經濟轉型的兩種不同方式的本質區別在於，憲法性秩序轉換的方式不同。蘇聯及其解體后的俄羅斯與東歐國家在這一過程中，出現了憲法性秩序的中斷、原有秩序的崩潰和社會秩序的混亂﹔而中國的轉型方式在這一過程中，憲法性秩序的變化是一個連續和平滑的過程。①如果更簡要的說，政治系統的正常運轉———中國社會主義原則的堅定和共產黨的領導力量增強，保証了社會秩序和改革方向，而前蘇聯地區正相反。

第二，兩國經濟改革的起點不同。在薩克斯等人看來，中國經濟改革與其說是社會主義國家的經濟轉型，不如說是正常的發展中國家的經濟增長，非常類似於二元經濟結構下的經濟增長。中國有著龐大的農業部門，這就為非國有經濟的發展提供了所需的資源和勞動力，隻要把勞動力從生產率低的農業部門向生產率高的工業部門轉移，就足以取得明顯的經濟成就。而相比之下，蘇聯和東歐地區的轉型是在城市化和重工業化已經完成（甚至是過度工業化），整個社會的資源和勞動力基本集中在國有部門的條件下進行的，在國有部門就業的勞動力由於享受著大量補貼而不願離開。因此，為了給私有部門讓出資源和勞動力，“休克療法”是必需的。中國的情況正好相反，農民在原來的人民公社體制下根本沒有享受到國有部門所享受的補貼，改革不僅不會使他們遭受損失，反而會使他們得益良多。②薩克斯是俄羅斯“休克療法”的設計者和推薦者，他的觀點顯然有為自己開脫之嫌，但從中國和俄羅斯的實際來看，也有一定道理。

第三，兩國計劃經濟體制的結構不同。中國原計劃經濟體制存在著兩個方面的結構：一是在原計劃經濟體制下存在著一塊“計劃外”經濟﹔二是在原計劃經濟體制的外部存在著中國台灣、香港、澳門以及可資利用的海外華人經濟。前者使中國在改革前有不同於典型的原計劃體制下的利益關系和行為主體，使地方政府在改革和一般經濟決策中具有相對重要的地位﹔后者則影響著中國領導人對重大決策問題的排列順序，使其行為目標和行為方式與其他轉型國家不盡相同。中國在改革前，這部分“計劃外”的“准市場”經濟已經具有一定規模，這對推動中國改革從一開始就向地方分權和地方經濟向市場經濟方向發展起了決定性作用。林毅夫也認為，這些重要的初始條件促進了中國改革的成功。③而這些在蘇聯基本不具備。

第四，兩國政策的設計約束側重不同。蘇聯的“休克療法”，大規模的私有化，而宏觀政策又不到位，加劇了社會的腐敗和混亂，加劇了政治斗爭④。中國的漸進式改革，“是逐項的、部分的、增量的改革，並且常常是實驗性質的，最顯著的差別在於中國沒有進行大規模的私有化”⑤。在改革的順序上，蘇聯從最難的國有企業入手，給政府造成了沉重的財政壓力，中國從最容易的農業部門開始，然后再推廣到其他部門，從而創造出改革本身的動力。

中國改革創造出一條“非資本主義”的制度創新之路，這條路的關鍵在於允許市場進入，而不是大規模的私有化，市場的進入導致競爭機制的興起和國家計劃控制的削弱。但也有人認為，中國經濟改革最終依然要採用在西方已被証明是合理的那些制度，中國的“非資本主義”制度實驗不可能成功，而最終隻能收斂到西方市場制度上來。盡管俄羅斯的轉軌還面臨許多困難，以至斯蒂格利茨對其過去和將來都不看好①﹔但從長遠來看，俄羅斯政治改革基本完成，經濟也在復蘇中，今后的發展也有不可忽視的潛力。筆者認為，經濟轉型兩種方式的優劣將進行長期的對比，中國漸進式經濟轉型的成功依賴的是“市場經濟+社會主義”，今后的發展依然需要這個模式的完善，中國要靠自己的探索和自己的模式實現國家的復興。

在總結經驗的時候，我們要看到，雖然經濟轉軌國家的初始經濟體制都是計劃經濟體制，但它們經濟轉軌路徑所能依賴的條件仍然存在著各種差別，沒有一個適合於所有國家的最優的路徑模式，中國漸進式經濟轉型的成功依賴的是“市場經濟+社會主義”。我們今后的改革發展還要繼續發揮我們的特點和優勢，而不是丟掉我們的核心經驗。各國必須依據本國的具體國情，掌握和運用制度變遷的規律，借鑒其他國家的經驗教訓，選擇成本最小化的經濟轉軌路徑。

三、中國經濟轉型的核心經驗需要再提升和再驗証

中國經濟轉型的核心經驗也只是對過去實踐的總結。而且，“市場經濟+社會主義”還處在磨合期，遠沒有到理想的境界，還需要細致的完善和有效率的維護。要繼續推進中國經濟社會的發展，實現中國的獨特發展，還需要對“市場經濟+社會主義”模式進行再提升和再驗証。有人提出要“激發對‘社會主義市場經濟’的想象力”②，對此，筆者也是贊成的。這是因為“市場經濟+社會主義”還有巨大的發展空間和拓展余地。但如何完善“市場經濟+社會主義”?從戰略高度考慮，有四個重大問題需要高度關注。

第一，城鄉統籌問題。

在計劃經濟年代，國家經濟工作的重點乃至全部努力都是如何穩定地、大量地獲得農業剩余，及將農業剩余集中有效地投入到工業部門，來加快中國的工業化進程。正是農業、農村所作出的巨大貢獻，換來了國家工業化的起步和高速發展。但也嚴重扭曲了工農關系、城鄉關系，加大了二元反差，強化了二元經濟結構，“三農”問題比較突出。我國的市場取向改革開始於20世紀70年代末的農村，城鄉收入差距在80年代前期一度也得到明顯的縮小。接著，改革的重心很快就轉移到了城市，但是汲取農業剩余以及限制農村人口的傳統政策在漸進式改革中保留下來。農業制度創新潛能很快就受限於人地關系的緊張，農村公共產品提供的不足，農產品價值的實現也受到城鄉結構失衡的制約，先后兩次出現賣糧難，農民增產不增收。特別是隨著我國工業化、城鎮化、市場化、國際化步伐加快，農村土地、資金、人才等資源和要素的流失也在加速。加上制約“三農”發展的深層次矛盾尚未根本解決，長期形成的工農關系失調、城鄉關系失衡的機制尚未根本消除，形成了目前農村與城市在收入水平、基礎設施、文化生活、社會保障等方面的差距依然很大，有些方面還呈擴大之勢。

改革開放前，這種農業支持工業、為工業提供積累，主要是通過工農產品價格“剪刀差”實現的。改革開放以后，工農產品價格“剪刀差”逐漸縮小，農業支持工業主要表現在新的“三個剪刀差”：金融存貸“剪刀差”、征地價格“剪刀差”、工資“剪刀差”。③事實表明，農業為我國經濟社會發展作出了突出貢獻。從農業在國民經濟中的比例看，農業支持工業、為工業提供積累的任務已經基本完成。

判斷工農業是否協調發展的一個標准，是農業與非農產業間的相對國民收入差距，即二元結構強度。據美國著名數理統計專家庫茨涅茲的統計研究，除中國外，發展中國家工農業二元結構強度最大的為4. 09倍。而根據林善浪和張國博士的計算結果，我國改革開放前的所有年份工農業二元結構強度均大大高於這一世界極值，甚至在1970年達到7. 64倍，堪稱世界之最。雖然改革以來，工農業二元結構強度有所降低，但多數年份仍大於4. 09倍這一世界極值，並且在1997年以后這一數值呈逐年增加之勢，絕對量又較前些年放大了許多， 2000年一度達到5. 26倍，為改革開放以來的最大值。工農業二元結構強度一直高居世界榜首的直接含義是我國農業的比較生產率及比較收益率是世界最低的，間接的含義是說農業富余勞動力轉移相對太慢，農產品價格嚴重低於價值，間接的結果是農民收入增長速度不高，農民收入相對於城鎮居民相差懸殊。①

國際經驗表明：工業化進入中期階段后，國民經濟的主導產業由農業轉變為非農產業，國民經濟增長的動力機制主要來自於非農產業。農業不再是受“擠壓”的部門，農業利潤不應再作為積累流向工業部門，農業應該獲得利用自身積累尋求與工業平等發展的機會與權利，應成為接受“補助”的部門。②到目前為止，絕大多數經濟學家，特別是具有官員身份的經濟學家都認同中央政府的判斷：我國工業化進入中期階段，已具備以工促農、以城帶鄉的基本條件。而且從國際經驗來看， 20世紀五六十年代，一些拉美國家推進工業化城鎮化的過程中，忽視農業和農村，大量農村勞動力流入城市，城市貧民區不斷擴張，最后出現了經濟衰退和社會震蕩的局面。拉美國家的教訓說明，在推進工業化和城鎮化過程中，如果不能處理好工業與農業、城市與農村的發展關系，經濟社會最終難以保持持續健康發展的勢頭。從俄羅斯的農村改革來看，由於實施了許多不適當的農業政策，如大大減少國家對農村的支持，實行了導致工農業產品價格“剪刀差”急劇擴大的價格政策，對農業部門征收繁重的稅費等，這無疑是影響農業改革取得實際成效的重要原因。這些教訓要認真對待。

總的說，城鄉協調發展的關鍵是解決城鄉分離的二元結構問題。黨和政府對改變城鄉差距的極端重要性有著非常清醒的認識。近年來，胡錦濤總書記提出了“兩個趨向”的重要論斷，針對“三農”問題連續出台了5個中央1號文件，黨和政府提出了“社會主義新農村建設”的重要任務，並在2006年全國范圍取消農業稅，公共服務、財政轉移支付重點向基層和農村傾斜，還批准了重慶成都城鄉統籌綜合改革試驗區。“多予”已有良好開端，“少取”取得歷史性突破，“放活”正在積極推進，發展戰略布局和政策調整已出現了“工業反哺農業、城市支援農村”的良好態勢。這都說明，在努力克服市場缺陷和統籌城鄉方面，我國正在構建以工促農、以城帶鄉的長效機制。如果這個大的問題能夠在發展中穩妥地把握和逐步解決，中國的“市場經濟+社會主義”模式將更具魅力和說服力。

第二，社會公平問題。

改革開放前，我國的基尼系數小於0. 2，由於貧富差距幅度過大、速度過快，到21世紀初已攀升到0. 45左右，甚至與俄羅斯的情況較為接近，超過了國際公認的警戒線，進入了貧富差距比較突出的國家行列。城鄉、地區、行業、部門、居民之間差距都有持續擴大的趨勢，分配不公矛盾凸顯。2003年世界銀行報告對中國基尼系數上升提出了最嚴重的警告，並指出如果不平衡持續下去，收入差距還要擴大，貧富分化還會更加嚴重。③

逐步實現全體人民的共同富裕是社會主義的本質特征，鄧小平晚年曾多次提到要注意解決兩極分化和逐步實現共同富裕的問題。他強調，如果導致兩極分化，社會主義就站不住腳，改革就算失敗了。④正因如此，最近幾年來，國內外對中國社會的公平問題給予了特別的關注，圍繞社會公平的討論非常熱烈，甚至還引發出對我國改革發展方向問題的爭論⑤。黨的十六屆六中全會作出了《關於構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，明確提出了黨和政府領導人民共建共享和諧社會，把妥善處理不同利益群體關系、促進社會和諧公平，擺在了更加突出的地位。黨的十七大還作出了加快推進以改善民生為重點的社會建設的決策，強調著力保障和改善民生，擴大公共服務，促進社會公平正義。事實上，國內外有不少經濟學家也指出，再分配計劃有可能降低微觀組織的經濟效率，但社會公平作為公共產品是值得購買的，公平的分配有助於調動人們的積極性，更有利於全社會效率的提高，效率與公平兩者之間相輔相成。可以說，能否真正實現經濟民主和保証社會公平，是對“市場經濟+社會主義”模式的考驗。這也是本文提出的需要對“市場經濟+社會主義”模式進行再提升和再驗証的理由。

第三，生態建設問題。

從新中國成立到改革開放前，由於我國工業化程度和比重較低，環境問題並不突出。改革開放后，在面向全球吸引外資的進程中，國際發達國家和地區傳統制造業特別是重化工業大規模向中國轉移，而地方政府追求GDP偏好和企業落后產能擴張也日益高漲，從而導致發達國家上百年工業化過程中分階段出現的資源消耗與污染排放帶來的環境問題在我國集中爆發。有些地方環境惡化已經到了令人震驚的程度，給人民群眾生產生活帶來了嚴重困難，甚至出現了一些群體性事件。前兩年出現了若干次全國性和區域性的“環保風暴”，事實上也難以從根本上解決環境污染問題。

我國人口眾多、人均資源緊缺、環境承載力較弱的基本國情特點，決定了我們始終面臨資源短缺和生態環境容量限制這兩大約束。沿襲高投入、高能耗、高排放、低效率的粗放型增長方式發展下去，不僅國內資源難以為繼，環境難以承載，也會給國際社會帶來壓力。當前，我國的溫室氣體排放、節能減排措施、跨界河流開發和水體污染等也成為國際社會關注的熱點問題，有些甚至成為一些國家和新聞媒體炒作和指責的話題。特別是環境問題與貿易順差等交織在一起，使我國面臨的國際壓力被日益放大。以人為本的科學發展，要求經濟發展與人口資源環境相協調，實現環境保護重大轉變：一是從重GDP增長輕環境保護轉變為保護環境與GDP增長並重﹔二是從環境保護滯后於經濟發展轉變為環境保護與經濟發展同步﹔三是從主要運用行政辦法保護環境轉變為綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政手段解決環境問題。同時，還要看到，加強環境保護是促進社會和諧和解決民生問題的重要內容，關系到百姓幸福空間和子孫萬代延續。

強化環境保護，既是當務之急，又是戰略任務。鑒於十分嚴重的環境壓力，黨和政府把環境問題作為基本國策擺在更加突出的戰略位置。黨的十六大以來，黨中央提出了“統籌人與自然和諧發展”，建設資源節約型、環境友好型社會，黨的十七大報告把“生態文明”作為全面建設小康社會目標的新要求，彰顯出發展的新思維。近年來，我國以科學發展觀統領環境保護事業，堅持預防為主、綜合治理，全面推進、重點突破，將節能降耗和污染減排作為約束性指標，著力解決危害人民群眾健康和可持續發展的突出環境問題。經過艱苦努力， 2007年，全國能耗和主要污染物排放總量首次實現雙下降，環境污染和生態破壞加劇的趨勢減緩，部分流域污染治理初見成效，部分城市和地區環境質量有所改善，全社會環境保護意識不斷增強。但應當看到，在這方面，我們要補的“課”還有許多。

從發展的角度來看，需要提高環境保護和生態建設的全民意識，需要改變偏重GDP的政府政績考核指標體系，需要加強環境保護和生態建設的制度建設，但更重要的更迫切的需要強化環境保護機構的統籌協調職責和依法監管。從國外的經驗看，環境保護部門的職能越強化，其環境保護效能就更加明顯。環境保護機構的調整設置，要體現國家戰略和民生需求，有兩個方面需要重視：一是要有利於強化環境保護規劃、政策和重大問題的統籌協調，發揮環境保護機構在政府決策中的作用。這次組建環境保護部並列入國務院組成部門，這就制度化地賦予了環境保護部在環境政策、規劃和重大問題方面更多的統籌協調職責，強化了環境保護部在環境政策、環境規劃和重大環境問題方面的參與權、話語權，在決策源頭、決策落實過程中形成了影響力和推動力。二是要有利於強化環境保護法規的執法和監管，環境保護的職能還需要逐步向專門環境保護機構適當整合。隨著環境保護問題的凸顯，多頭執法帶來了效率低下、相互扯皮、管理盲區等問題，“違法成本低、守法成本高”的現象還沒有根本解決，對地方政府履行環境職能情況的監督和考核也存在難度，更重要的是對整個國家統籌協調的戰略布局會帶來負面影響。現在來看，環境保護職能的分散需要下大決心加以解決，徹底改變過去那種“多龍治水”的分散局面。

第四，政府改革問題。

黨的十六大以來，新的中央領導集體基於我國已進入全面建設小康社會的重要戰略機遇期的重要判斷，提出了科學發展觀和構建和諧社會的戰略構想，以此來推動中國的各項改革開放事業。在此大的背景下，中國的行政管理體制改革成為重點突破的領域，被認為是全面深化改革的關鍵。這是因為行政管理體制改革既連接社會體制改革，又連接政治體制改革，處於中心環節，可以把全面改革帶動起來。如何在發展市場經濟和建設民主政治的條件下，建設一個受人民群眾尊敬和擁戴的公共服務創新與政府治理完善的強有力政府，已經成為當前理論界和政府部門研究討論的前沿熱點問題。但是，由於多方面的原因，現行政府行政管理體制還存在著諸多亟待解決的問題。

總體來看，我國政府行政體制關系還沒有理順，政府職能轉換尚未到位，政府的行政能力在為市場經濟發展開辟道路和為社會和諧穩定提供有力保障方面，還存在著許多缺欠和不足。比如，政府機構職能劃分存在著過細，導致協調困難，不便於戰略管理。政府部門集決策和執行一身，存在著越位、錯位和缺位問題，導致利益固化，難以避免腐敗。①機構設置存在著不合理、行政層次偏多、職責交叉重復、中央與地方事權劃分缺乏明確界定等問題，政府管理方式上還存在著決策民主化程度不夠、透明度不高、隨意性較大、責任機制不健全的問題，存在著依法行政水平不高、績效考核標准不科學、行政成本居高不下等問題。②

我國正處在經濟轉型的關鍵時期，近年來，中國政府把行政管理體制改革作為推進各項改革和統籌經濟利益關系的關鍵環節來抓，政府在履行好經濟調節和市場監管職能的同時，更加注重強化社會管理和公共服務職能，明確提出了建設服務型政府、法制型政府的目標。盡管政府管理體制改革是非常復雜的問題，還需要政治體制改革的綜合配套。但我們已經看到，黨的十七屆二中全會討論通過了《關於深化行政管理體制改革的意見》和《國務院機構改革方案》，十一屆人大討論批准了國務院機構改革方案，調整了國務院的機構設置，選舉產生了新一屆政府，以“大部門制”為突破口的行政管理體制改革已經啟動，以省直管縣為發展方向的政府層級改革探索也在積極推進之中，事業單位的分類改革也已經起步。一種政府與公民對公共生活的合作管理，政府與公民的良性互動正在形成，服務、法治、責任、效率、公正、透明、廉潔，已成為政府創新的方向。如果在這個領域有非常可喜的進展，就能為“市場經濟+社會主義”模式的發展和完善提供堅強的保証，“市場經濟+社會主義”模式就有可能突破重重艱難，越發顯示出強大的活力和競爭力。

中國在今后的改革發展中如果能把這四大問題妥善解決，將對中國式崛起起到極其重要的推動作用。我們就更有信心說，中國的“市場經濟+社會主義”模式，是中國共產黨人和中國人民有自己特色生命力的創造，是能夠真正解決中國問題且已經被實踐証實的核心經驗，是中國對馬克思經典理論的劃時代的發展和具有裡程碑式的完善，是中國人民對人類進步方式和世界和平發展的巨大貢獻。

（本文由作者提供，來源：《中共黨史研究》，2008年第3期）