民主法治：國家治理的現代化之路（上）

　　中共十八屆三中全會關於全面深化改革的《決定》有不少亮點，在我看來，最大亮點，就是將“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標。這對於中國未來的政治發展，乃至整個中國的社會主義現代化事業來說，具有重大而深遠的理論意義和現實意義。

　　“國家治理體系和治理能力的現代化”，是全新的政治理念，它表明我們黨對社會政治發展規律有了新的認識，是馬克思主義國家理論的重要創新，也是中國共產黨從革命黨轉向執政黨的重要理論標志。從實踐上說，治理改革是政治改革的重要內容，相應地，國家治理體系的現代化也是政治現代化的重要內容。推進國家治理體系和治理能力的現代化，勢必要求在國家的行政制度、決策制度、司法制度、預算制度、監督制度等重要領域進行突破性的改革。

　　“治理”是上個世紀末興起的新政治概念，它不同於“統治”的概念﹔從統治走向治理，是人類政治發展的普遍趨勢。治理體制和治理行為主要體現國家的工具理性，“少一些統治，多一些治理”，是21世紀世界主要國家政治變革的重要特征。

　　從政治學理論看，統治與治理主要有五個方面的區別。

　　其一，權威主體不同，統治的主體是單一的，就是政府或其他國家公共權力﹔治理的主體則是多元的，除了政府外，還包括企業組織、社會組織和居民自治組織等。

　　其二，權威的性質不同，統治是強制性的﹔治理可以是強制的，但更多是協商的。

　　其三，權威的來源不同，統治的來源就是強制性的國家法律﹔治理的來源除了法律外，還包括各種非國家強制的契約。

　　其四，權力運行的向度不同，統治的權力運行是自上而下的，治理的權力可以是自上而下的，但更多是平行的。

　　其五，兩者作用所及的范圍不同。統治所及的范圍以政府權力所及領域為邊界，而治理所及的范圍則以公共領域為邊界，后者比前者要寬廣得多。

　　國家治理體系就是規范社會權力運行和維護公共秩序的一系列制度和程序。它包括規范行政行為、市場行為和社會行為的一系列制度和程序，政府治理、市場治理和社會治理是現代國家治理體系中三個最重要的次級體系。更進一步說，國家治理體系是一個制度體系，分別包括國家的行政體制、經濟體制和社會體制。有效的國家治理涉及到三個基本問題：誰治理、如何治理、治理得怎樣。這三個問題實際上也就是國家治理體系的三大要素，即治理主體、治理機制和治理效果。現代的國家治理體系是一個有機、協調、動態和整體的制度運行系統。

　　國家治理體系的現代化是社會政治經濟現代化的必然要求，它本身也是政治現代化的重要表征。衡量一個國家的治理體系是否現代化，至少有五個標准。

　　首先是公共權力運行的制度化和規范化，它要求政府治理、市場治理和社會治理，有完善的制度安排和規范的公共秩序。

　　其二是民主化，即公共治理和制度安排，都必須保障主權在民或人民當家作主，所有公共政策要從根本上體現人民的意志和人民的主體地位。

　　其三是法治，即憲法和法律成為公共治理的最高權威，在法律面前人人平等，不允許任何組織和個人有超越法律的權力。

　　其四是效率，即國家治理體系應當有效維護社會穩定和社會秩序，有利於提高行政效率和經濟效益。

　　其五是協調，現代國家治理體系是一個有機的制度系統，從中央到地方各個層級，從政府治理到社會治理，各種制度安排作為一個統一的整體相互協調，密不可分。

　　其中，民主是現代國家治理體系的本質特征，是區別於傳統國家治理體系的根本所在。所以，政治學家也將現代國家治理稱為民主治理。

　　十八屆三中全會將“國家治理體系和治理能力”兩者放在一起，作為全面深化改革的總目標。這裡所說的“國家治理體系和治理能力”，指的是一個國家的制度體系和制度執行能力。國家治理體系和治理能力是一個有機整體，推進國家治理體系的現代化與增強國家的治理能力，是同一政治過程中相輔相成的兩個方面。有了良好的國家治理體系，才能提高國家的治理能力﹔反之，隻有提高國家治理能力，才能充分發揮國家治理體系的效能。

　　推進國家治理體系和治理能力的現代化，是中國特色社會主義現代化建設和政治發展的必然要求。一方面，它是對改革開放35年來我國現代化建設成功經驗的理論總結﹔另一方面也是對我國在現代化進程新的發展階段所面臨的各種嚴峻挑戰的主動回應。

　　中國能夠在社會基本穩定的前提下保持經濟的長期發展，很大程度上得益於中國治理改革的成功。經過35年的改革開放，中國特色的社會主義現代化進入到了一個新的發展階段。社會中不同的利益群體已經形成，各種利益沖突日益明顯，社會不公平現象突出，生態環境急劇惡化，不穩定因素急速增多，維穩的代價不堪重負，黨和政府公信力嚴重流失，現存的許多體制機制阻礙了社會進步，凡此種種，都意味著我們在國家治理體制和能力方面，正面臨諸多新的嚴峻挑戰。十八屆三中全會強調要推進國家治理體系和治理能力的現代化，說明目前的治理體系和治理能力還相對落后，跟不上社會現代化的步伐，不能滿足人民日益增長的政治經濟需求。如果不採取突破性的改革舉措解決國家治理中存在的緊迫問題，那麼我們目前局部存在的治理危機有可能轉變為執政危機。

　　化解治理危機的根本途徑，就是以巨大的政治勇氣，沿著民主法治的道路，堅定地進行改革，推進國家治理體系的現代化。