“建立現代財政制度需要從三個方面著手。一是建立現代預算制度。二是建立現代稅收制度。三是建立事權與支出責任相適應的財政體制。”
黨的十八屆三中全會《決定》指出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，這是對財政職能作用的重要論斷。圍繞深化財稅體制改革，《決定》提出了很多富有新意的重要提法和改革要求，指明了深化財稅體制改革的路徑。日前，本報記者就下一步財稅領域改革涉及的重點問題採訪了財政部部長樓繼偉。
建立現代財政制度需要從三個方面著手
記者：《決定》指出，財政是國家治理的基礎和重要支柱。如何看待財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用？
樓繼偉：這充分表明了新一屆中央領導集體對當前財稅改革發展的高度重視。主要作用體現在四個方面：第一，財政是庶政之母，國家治理需要財政作為基礎和支柱，同時國家治理的所有活動也都反映到財政改革發展過程中，可以說，穩固、平衡、強大的財政是強國富民的基石和保障。第二，財政制度安排體現政府與市場、政府與社會、中央與地方關系，涉及經濟、政治、文化和生態文明等各個方面，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。第三，財政政策是國家公共治理政策的組成部分和政府宏觀調控的重要工具，國家通過預算、稅收、公債、補貼等手段熨平經濟周期波動，推動實現國家治理目標。第四，財政的公共性與政府公共治理要求具有高度的內在一致性，規范、透明和高效的財政管理是現代行政管理體系的重要內容。
記者：《決定》中一個很有新意的提法是建立現代財政制度，那麼建立現代財政制度的重點包括哪些方面？
樓繼偉：建立現代財政制度需要從三個方面著手。
一是建立現代預算制度。現代預算制度是現代財政制度的基礎。目前我國預算審批包括收入、支出和收支平衡三方面，但核心是收支平衡，而不是支出規模與政策，這樣容易造成“順周期”問題。也就是說，經濟下行，為完成任務可能收“過頭稅”，造成經濟“雪上加霜”﹔而經濟過熱時，又容易收不該收的，造成“熱上加熱”，不利於依法治稅，也影響政府逆周期調控政策效果。因此，審核預算重點應該從平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展。同時，為實現跨年度預算平衡，還要抓緊研究實現中期財政規劃管理，逐步強化中期財政規劃對年度預算的約束性，增強財政政策的前瞻性和財政的可持續性。此外，就是預算公開，簡單公開賬目，公眾並不了解，應該逐步擴大公開范圍、細化公開內容、強化監督檢查，逐步實施全面規范的預算公開制度。
二是建立現代稅收制度。稅收是政府收入的基本形式，是國家存在與公共治理的基礎，也是實施宏觀調控、調節收入分配的重要工具。深化稅制改革的重點包括：全面推進增值稅改革，目前是營改增的擴大階段，將增值稅推廣到全部服務業，把不動產納入增值
稅抵扣范圍，建立規范的消費型增值稅制度﹔接下來還要推進消費稅改革，調整其征收范圍、環節和稅率，進一步發揮消費稅的調節功能﹔加快房產稅立法和改革步伐，提高保有環節的稅收﹔推進資源稅從價計征改革，推動環境保護費改稅，進一步發揮稅收促進資源節約和環境保護的作用﹔加快完善個人所得稅征管配套措施，逐步建立健全綜合與分類相結合的個人所得稅制度。完善國稅、地稅征管體制，充分發揮中央、地方兩個積極性。
三是建立事權與支出責任相適應的財政體制。事權劃分是現代財政制度有效運轉的重要前提。在明確政府間事權劃分基礎上，界定各級政府間的支出責任，明確劃分政府間收入，再通過轉移支付等手段進行調節上下級政府、不同地區之間的財力余缺，補足地方政府履行事權存在的財力缺口，實現事權和支出責任相適應。
現有支出挂購規定將進行清理
記者：完善事權與支出責任劃分的同時，如何保持稅負穩定，並充分調動中央和地方的兩個積極性？
樓繼偉：目前，我國中央和地方政府事權和支出責任劃分不清晰、不合理、不規范，一些應由中央負責的事務交給了地方，一些適宜地方負責的事務，中央承擔了較多的支出責任。這種格局造成目前中央本級支出隻佔15％，地方實際支出佔到85％，中央通過大量轉移支付對地方進行補助，客觀上影響地方政府的自主性。完善事權和支出責任劃分以后，要保持現有中央和地方財力格局總體穩定，結合稅制改革，進一步理順中央和地方收入劃分。根據稅種屬性特點，遵循公平、便利和效率等原則，合理劃分稅種，將收入周期性波動較大、易轉嫁的稅種劃為中央稅，或中央分成比例多一些﹔將其余明顯受益性、區域性特征、對宏觀經濟運行不產生直接重大影響的稅種劃分為地方稅，或地方稅分成比例多一些，以充分調動中央和地方的兩個積極性。
記者：《決定》明確提出，清理規范重點支出同財政收支增幅或生產總值挂鉤事項，一般不採取挂鉤方式，這是基於什麼樣的考慮？
樓繼偉：這是為了解決當前預算管理中存在的弊端。目前與財政收支增幅或GDP挂鉤的重點支出涉及7類、15項規定。農業、教育、文化、社保等挂鉤支出事項，2012年佔到全國支出的48％。支出挂鉤機制在特定發展階段，促進上述領域的發展，但不可避免導致財政支出結構固化僵化，肢解了各級政府預算安排，加大了政府統籌安排財力的難度。出現部分領域財政投入與事業發展“兩張皮”、“錢等項目”、“敞口花錢”等問題，也是造成專項轉移支付過多，資金投入重復低效的重要原因。
下一步，將對現有挂鉤規定進行認真清理，提出具體實施方案，切實增強財政投入的針對性、有效性、協調性和可持續性。清理規范挂鉤機制，並不是要減少相關事業發展投入，各級財政部門要繼續把這些領域作為重點予以優先安排，確保有關事業發展的正常投入。
原則上不再出台新的區域稅收優惠政策
記者：科學的財稅體制要優化資源配置、維護市場統一，但從實際情況看，各種稅收優惠政策特別是區域性優惠政策很多，不利於形成公平競爭的市場環境。此次深化改革在清理規范稅收優惠政策方面有什麼考慮？
樓繼偉：稅收優惠政策是稅收制度的重要組成部分，在實現經濟社會發展目標方面具有重要作用。但是，現行稅收優惠尤其是區域性優惠政策過多，有30項，同時正在申請中的項目也不少，幾乎囊括了所有省（區、市）。還有一些地方政府和財稅部門執法不嚴或者出台“土政策”，通過稅收返還等方式變相減免稅收，侵蝕稅基，制造稅收“窪地”，嚴重影響國家稅制規范和市場公平。
總體考慮，一是清理已出台的稅收優惠政策，執行到期徹底終止不再延續，未到期限的要明確政策終止的過渡期﹔二是對帶有試點性質且具有推廣價值的，應盡快轉化為普惠制，在全國范圍內實施。三是原則上不再出台新的區域稅收優惠政策，稅收優惠政策統一由專門稅收法律法規規定。
記者：當前我國轉移支付制度不盡完善，今后一段時期，這方面的改革重點是什麼？
樓繼偉：政府間轉移支付主要包括一般性轉移支付和專項轉移支付。前者主要解決基本公共服務均等化問題，后者主要解決外部性、中央和地方共同支出責任以及實現中央特定目標等問題。我國轉移支付制度不完善，專項轉移支付項目繁雜、資金分散，影響政策目標實現和改革的實施效率。下大力氣完善轉移支付制度，一方面完善一般性轉移支付的穩定增長機制。增加一般性轉移支付規模和比例，更好發揮地方政府貼近基層、就近管理的優勢，促進地區間財力均衡，重點增加對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區的轉移支付。
另一方面清理、整合、規范專項轉移支付項目。大幅減少轉移支付項目，歸並重復交叉項目，逐步取消競爭性領域專項和地方資金配套，嚴格控制引導類、救濟類、應急類專項，對保留的專項進行甄別，屬於地方事務且數額相對固定的項目，劃入一般性轉移支付，並根據經濟社會發展及時清理專項轉移支付項目。（記者 崔文苑）
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