通讀黨的十八屆三中全會公報，可以發現，有關財稅體制改革的內容特別引人矚目。深化財稅體制改革不僅作為全面深化改革系統部署的一個重要組成部分，而且還被提升至關乎“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”的戰略高度，被賦予了“國家治理的基礎和重要支柱”的特殊定位。在新中國的歷史上，這絕對是第一次。
財政是國家治理的基礎
隨著我國國力和現代化水平的迅速提升，國家面臨的國際形勢比以往任何時候都錯綜復雜，面對的國內改革發展穩定任務也比以往任何時候都艱巨繁重。這些都對我國現實的國家治理體系和治理能力提出了嚴峻挑戰。正是基於這種判斷，推進國家治理體系和治理能力的現代化，被明確界定為當前這一場全面深化改革戰役的總目標。
實現國家治理的現代化，當然要從筑牢其基礎做起。財政即是國家治理的基礎，因為在任何經濟社會和任何發展階段，國家治理的主體都是政府，財政則是政府履行職能的基礎所在。
政府做任何事或從事任何活動，都是要花錢的，都要以花錢為條件。政府所花的錢，來自財政支出的撥付。政府要花錢，就要籌錢，就得有錢的來源。政府所籌措的錢，構成了財政收入。這一收一支之間或財政收支的過程，實際上便是作為國家治理主體的政府履行職能的活動。沒有財政支出的撥付，沒有財政收入的籌措，就不可能有政府職能的履行，也就不可能有國家治理的實現。可以說，財政與政府、財政與國家治理如影隨形、亦步亦趨，系密不可分的統一體。此其一。
相對於其他方面的政府職能，財政職能所具有的一個特殊品質或突出特點，就在於其最具“綜合性”——覆蓋全部、牽動大部。由於財政收支既是所有政府活動的基礎，又是連接政府和家庭企業最直接的紐帶，牽住了財政職能這個牛鼻子，順藤摸瓜，就等於抓住了政府職能履行、國家治理實現以及整個經濟社會運轉的全部內容。此其二。
政府的收支活動要遵從一定的制度規范來進行。圍繞政府收支所形成的一系列財政制度安排，它的優劣不僅直接決定著財政職能的履行狀況，而且事關所有政府職能的履行狀況，進而決定著國家治理體系的運行狀況和國家治理的實現水平。所以，財政制度的現代化與國家治理的現代化息息相關。它們之間彼此依存，互為表裡。隻有打下了現代財政制度的堅實基礎，才可能收獲現代國家治理體系和治理能力的成果。此其三。
財政是國家治理的重要支柱
實現國家治理的現代化，也自然要筑牢其重要的支柱。財政即是國家治理的重要支柱，因為在構成現代國家治理體系的諸種要素中，財政幾乎是最重要的一種要素。
第一，縱觀世界各國政府所履行的職能，盡管項目繁多，表現各異，但從大類分，無非是“事”和“錢”兩方面。前者主要涉及行政事務，后者主要指財政事務。與之相適應，國家治理的實現線索，無非位於兩個層面：事權與財權的界定和支出責任與財力的配置。隻有各級政府和各個政府職能部門的事權與財權界定清楚了，各級政府和各個政府職能部門的支出責任和財力配置妥當了，各項政府職能的履行才可能落到實處，國家治理的相關活動才可能運行順暢。無論是就政府職能歸類的“事”和“錢”的兩個方面事務而言，還是就國家治理實現的“事權與財權”“支出責任與財力”的兩個層面線索而論，財政都是不可多得的重要支柱。
第二，無論從哪個角度看，在全面深化改革的系統部署中，加快轉變政府職能都是一場硬仗，也是一塊最難啃的骨頭。而在這方面，我們實際面臨著從“事”入手還是由“錢”入手來轉變政府職能兩種選擇。相對於各級政府之間和各個政府部門之間的權力歸屬和利益分配關系而言，有關“事”的方面即行政管理體制的調整，對其的觸動是直接的、正面的，有關“錢”的方面即財稅管理體制的調整，對其的觸動則是間接的、迂回的。顯然，前者實施的難度較大，遇到的阻力因素較多。后者實施的難度和阻力通常弱於前者。以財稅體制改革為突破口，順勢而上，顯然有助於迂回地逼近政府職能格局的調整目標。這意味著，財稅體制改革不僅應當作為全面深化改革的重要支柱，而且也應當成為實現國家治理現代化的重要支柱。
第三，在現代社會的國家治理體系框架中，政府預算絕對是一個重要載體。通過政府預算治理國家，更是迄今可以觀察到的有關現代國家治理活動的一個基本軌跡。作為政府財政收支安排的一個基本計劃，政府預算反映和規定了政府在預算年度內的工作或活動范圍、方向和重點。通過政府預算，我們可以了解政府的工作，透視國家治理的活動﹔作為各級人民代表大會審批的一個重要文件，政府預算還是人大代表和全體人民監督政府收支運作的途徑和窗口。通過政府預算，我們可以評價政府收支運作的成本，考核國家治理工作或活動的績效﹔作為必須經過各級人民代表大會審批才能生效的一部具有法律效力的文件，政府預算也是控制政府支出規模的一個有效手段。通過政府預算，我們可以形成對政府支出規模和國家治理活動成本的有效控制。
以現代財政制度的建立，筑牢國家治理的基礎和重要支柱
上述分析，不過是作為國家治理的財政基礎和財政支柱所具有的功能和所能發揮的作用的一個縮影。進一步分析還可以看到，在全面深化改革的背景下，國家治理所涉及的范圍已全面覆蓋經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各個領域。實現“推進國家治理體系和治理能力現代化”的全面深化改革的總目標，也就意味著要全面推進社會主義經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設。
以如此的視角認識十八屆三中全會所做出的全面深化改革的系統部署，便會發現，無論是緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革，還是緊緊圍繞堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一深化政治體制改革，也無論是緊緊圍繞建設社會主義核心價值體系、社會主義文化強國深化文化體制改革，還是緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進社會公平正義深化社會體制改革，亦無論是緊緊圍繞建設美麗中國深化生態文明體制改革，加快建立生態文明制度，還是緊緊圍繞提高科學執政、民主執政、依法執政水平深化黨的建設制度改革，都離不開財政收支規范化運行的基礎和支撐。
這啟示我們，在當前這一場全面深化改革的重大戰役中，深化財稅體制改革可能是最為關鍵的一仗。深化財稅體制改革的主要著眼點，可以也應當放在建立與現代國家治理體系和治理能力相適應的現代財政制度上。正因為如此，十八屆三中全會才會作出“科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障”的重要判斷。
可以由此確立的行動路線是，瞄准建立現代財政制度這一基本目標，通過完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、提高效率以及改進預算制度、建立事權和支出責任相適應的制度、發揮中央和地方兩個積極性等一系列重大改革，為全面實現國家治理的現代化筑牢財政基礎和財政支柱。
（作者系中國社科院學部委員、財經戰略研究院院長）
