日前，廣受關注的上海自貿區“負面清單”公布，引發輿論關注，更被認為是加快政府職能轉變的契機。“負面清單”是怎麼一回事？意味著什麼？它能夠正面破解政府職能轉變難題嗎？
1、開放程度不如預期？
上海自貿區的“負面清單”共有89個大類，419個中類，1069個小類，共190條管理措施。這份“負面清單”甫一推出，就受到各方高度關注，許多人都拿著“清單”來到企業注冊登記現場，尋找投資創業的機會。
所謂“負面清單”，相當於投資領域的“黑名單”，列明了企業不能投資的領域和產業。在這個名單之外，“法無禁止即可為”，對“負面清單”之外的領域按內外資一致的原則，將外商投資項目由核准制改為備案制。
在探索“負面清單”管理之前，我國對包括外商在內的投資行為，採取事前審批的制度。有人說，在某些領域，審批比計劃生育還嚴，不但管“能不能生孩子”，“什麼時候生、生男還是生女”也給規定好了。
上海市政府副秘書長、上海自貿試驗區管委會常務副主任戴海波說：“‘負面清單’的設立，使過去一些桌面之下的‘潛規則’都成為台面以上的‘明規則’，既與國際慣例接軌，又有效增強了行政的公開透明度，減少了行政成本和尋租空間。”
但是，18個門類、1069個小類，厚厚的一沓清單，並不被所有人叫好。外界有輿論認為，開放程度不如預期，吸引力不足。《華爾街日報》的文章說，上海自貿區不會是擴大改革的試驗，而是“政府在演練盡可能小規模的改革”。日本《讀賣新聞》預言，大型國企勢必採取集團性抵制，中國能否大刀闊斧改革“仍是未知”。
戴海波並不認同這種觀點。他說，“負面清單”大約佔整個產業小類的17.8％。也就是說，超過80％的外商投資項目將由核准制改為備案制。
商務部新聞發言人沈丹陽在談及這份清單時也表示：“從這個‘負面清單’中可以看出，涉及國民經濟行業分類的大多數領域對外商投資准入是充分開放的。試驗區選擇擴大對外開放的領域包括金融服務、航運服務、商貿服務、專業服務、文化服務以及社會服務等領域。對這些開放的領域，除銀行業機構、信息通信等列明服務之外，暫停或取消投資者資質要求、股比限制、經營范圍限制等准入限制措施。”
“清單還會根據外商投資法律法規和自貿區發展需要適時調整，這樣的開放程度已經是很高了，前所未有。”沈丹陽說。
實際上，將“負面清單”細化到小類，可能看起來會有些長，但事實上這樣開放度更高。有專家指出，比如鋼鐵，若把這個大類列入“負面清單”，看起來雖然短，但整個領域的投資都要核准。如果把鋼鐵業的若干小類列入清單，看起來雖然長了，但投資這些小類以外的領域非常方便。
更何況，“負面清單”目前還在探索階段，它本身就是個實驗工具。一切才剛剛開始。
戴海波也坦言，這是中國第一次制定“負面清單”，“經驗不足，還是個小學生”。這次發布的是2013版“負面清單”，今后可能根據實際運行情況，發布2014版、2015版“負面清單”，不斷地進行完善。
2、探路與控險如何把握？
“負面清單”制度在國外尤其是很多發達國家早已盛行。德國的處方管理、瑞士的金融管理、澳大利亞的環境保護管理以至於印度的稅收管理，都使用了“負面清單”的管理模式。美國與別國簽署投資協定時早已引入准入前國民待遇和“負面清單”，多年來在幫助美國吸引外資方面作出特殊貢獻。
實際上，今年舉行的第五輪中美戰略與經濟對話的一項重要成果，就是雙方同意以准入前國民待遇和“負面清單”為基礎進行投資協定的實質性談判。
許多學者認為，對中國而言，“負面清單”管理是改革開放的一個新舉措，“法無禁止即可為”，這體現了與時俱進的開放精神，將大大釋放企業投資的活力。但是，其帶來的挑戰也是巨大的。在金融、航運等諸多服務業領域，我國的發展較國際先進水平有相當差距。有人擔心，實施這種制度將打擊國內競爭力較為薄弱的產業。
之所以上了“負面清單”，是因為這些領域的開放有風險。所以，長長的“負面清單”上，說到底其實隻有一項，那就是“風險”。
自貿區既要探路，又要控險。專家指出，上海自貿區是在尋找一張實現中國經濟奇跡“第二季”的行動路線圖。很多改革意義重大但無前例可循。以金融市場化為例，利率、匯率和資本管制扭曲要素價格，改革呼聲早已有之。然而，資本跨境自由流動有助於人民幣國際化，但鑒於境內外利差較大，如不能有序開放致使套匯盛行，中國的金融穩定性將受威脅。對於這項復雜改革，決策層會選擇審慎推進不難理解。
1997年金融危機后，韓國推動缺乏競爭力的金融機構進行破產重組，並利用外資推行金融體系改革，總體上較為成功，但當時政府行為過於強力，又疏於與社會溝通，造成政府與企業間的不信任，催生韓國的罷工文化，政府與市場的關系仍難理順。
上世紀80年代末，阿根廷經濟陷入滯脹，採取了激進的新自由主義改革方案。雖然經濟活力被激發，但由於缺乏有效監管，致使金融泡沫積累並在2001年破裂。此后政府決定重新介入，在2008年后又出現過度管制的跡象，其負面效果最近幾年已有顯現。這種在經濟管理模式上的大幅搖擺，最終傷害了阿根廷經濟的可持續性。
兩個國家的經驗表明，處理好“干預”與“放權”的關系並非易事，協調“有形”之手和“無形”之手必須在實踐中不斷尋找平衡。
實際上，事后監管能力上去了，“負面清單”才能、也才會相應減少，“監管”和“放權”其實是一組辯証關系。上海市政府參事室主任王新奎表示，“負面清單”不是說不管，它后面的監管應該非常強，就是剛出現的新行業，也有辦法監管。試驗區設立后，一定要注重監管能力的提高。隻有事后監管有信心了，很多事前審批才能取消。
3、政府職能轉變能突破嗎？
上海自貿區獲批消息傳出后，一些人來問自貿區是怎麼回事，當得知這主要是制度創新，而不是政策優惠時，就失望地走開了。
為什麼會這樣？是對制度創新不感興趣嗎？其實，我們的企業、我們的政府在觀念上，還沒有真正理解制度創新的重要意義，沒能理解“負面清單”制度能夠帶來什麼。
“一放就亂、一亂就收、一收就死”，人們曾經這樣描述行政體制改革時常遭遇的困局。“負面清單”制度能破解這個難題嗎？
變化已經開始了。
在上海自貿區內，企業注冊時間從目前全國平均的29天縮短到4天。注冊一家企業，除了營業執照，完成備案的時間甚至隻要半個小時，因為隻需要查一查在不在“負面清單”裡。上海市發改委一名官員說：“自貿區獲批時，好多人來打聽到區內辦企業應該找誰。其實，自貿區推進簡政放權，很多東西根本不用找人批。”
一個值得注意的現象是，從綜保區管委會整合成自貿區管委會，管理的層級提高了、難度增加了，管理的機構卻減少了。此前，上海綜保區管委會由9個內設機構和3個駐區辦事處組成，新成立的自貿區管委會卻由“9＋3”合並為“7＋3”。“將多種內容有聯系的事務交由單個部門管轄，最大限度避免職能交叉、多頭管理，提高行政效率，降低行政成本。”上海自貿試驗區管委會副主任簡大年說。
上海自貿區重在“鬆綁”，而非“贈禮”。總體方案幾乎沒有提及可能給予企業的優惠政策，而以大量篇幅闡述加快政府職能轉變、減少審批、改進監管模式的設想。
王新奎指出，過去，打著“宏觀調控”旗號的審批手段無孔不入。由此帶來嚴重問題：資源錯配，誰拿到政府批條，誰就容易獲得銀行貸款﹔宏觀調控邊際效率下滑，很多過剩產能其實是“批”出來的﹔還有權力尋租、腐敗頻發等。“可以說，傳統的審批制已成為中國經濟轉型升級的攔路虎。”
“負面清單”的管理制度，一不是直接的優惠政策，二又不肯完全放開准入，這麼“糾結”，到底是什麼意思呢？新一屆政府曾提出，“該放的堅決放開到位，該管的必須管住管好”，其實就已經給出了答案。
人們終於發現，像以前那樣開出一大單子優惠政策，或者不負責任地撒手放開清單，都不是真正意義上的政府職能轉變，難以面向未來。從探索“負面清單”管理，到強調事中、事后監管，主要設計都指向一個中心：重新界定政府與市場的關系，尋求轉變政府行政和宏觀經濟管理職能的可靠路徑。這不僅與中國新領導層簡政放權、激活市場的思路一脈相承，更是對接國際高標准投資和貿易規則體系的必由之路。
但是，自貿區方案給出的時間很緊。方案裡說：“力爭經過兩至三年的改革試驗，建設具有國際水准的投資貿易便利、貨幣兌換自由、監管高效便捷、法制環境規范的自由貿易試驗區。”
兩三年時間會過得飛快，看來我們並不想“過渡”得太久。（記者 陳 恆）
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國外“負面清單”用在哪？
德國：處方管理當中就明確規定有些藥物屬於不能報銷的“負面清單”范圍。一旦上了這一清單，在本國各個轄區都嚴格執行。
瑞士：金融監管部門就在官方網站上設有“負面清單”一項，指的是那些未得到監管部門批准從事一定業務的金融機構的名單。有了這項名單，可以幫助投資者擦亮雙眼，在做出投資選擇時多一些理性的參考。
澳大利亞：“負面清單”和“正面清單”指引同時被列在“低碳農業倡議”的顯著位置，成為澳大利亞政府應對氣候變化方案中的重要組成部分。（楊亮整理）
