教學評估：是“指揮棒”，還是“測量儀”？

編者按

我國高校本科教學評估已有20余年的歷史，期間先后經歷了1994年的合格評估、1996年的優秀評估、1999年的隨機性水平評估和5年一輪的教學工作水平評估，2011年正式啟動了新建院校的合格評估，2013年開展老大學本科教學審核評估試點工作。高校教學評估已經制度化和常態化，它對高校教育教學工作影響范圍之廣、程度之深、作用之大，無論怎麼估計都不為過。我們注意到，一些教育行政官員、高校領導或者教育研究者在談論教學評估時，常常用“教科書”“指揮棒”或者“測量儀”來形容。如果不去深究，這些比喻既形象生動，又恰如其分，但若深入考量，就會發現問題所在，而本文深入淺出的剖析，無疑為我們正確理解教學評估，提供了參考。

1 發達國家側重於“測量儀”

教學評估的目的是事實說明還是價值判斷？是促進發展還是引領發展？評估工作應保持客觀中立還是強調先入為主？這實際上觸及到了教育評估的根本問題。顯然，把教學評估說成是“指揮棒”，就意味著突出教學評估的價值導向以及主觀介入，而將教學評估看成“測量儀”，則無疑突出了教學評估的客觀事實陳述特征。教學評估應該是指揮棒，還是測量儀？或者說是指揮棒好，還是測量儀更好？

關於這一問題，應該說，教育理論界似乎已有共識，一般把教育評估看作一種價值判斷，評估的目的不在於說明高校教育教學工作現狀“是不是”，而在於要指出這種現狀“好不好”。然而，“是不是”“好不好”由誰來決定？是由學校自己，是評估專家還是政府或社會？對此，不同的人、不同時代和國家，又有著不同的回答。

在歐美一些發達國家，由於大學有悠久的自由自治傳統，教育評估須尊重學校的主體意志，外部評估只是客觀說明學校自身狀況，給學校提供一部顯示器，它所顯示的是學校內部標准，表達學校自己確定的目標及實現情況，政府、社會或專家並不直接給學校立標准訂規矩。隻要考察一下歐美國家高等學校質量評估（或認証）指標體系，就會發現，其評估方案只是一個框架，由若干方面（如大學使命與目標、學校財政支持、課程與教學、科學研究、國際化、學生學習資源、畢業生狀況、社會服務等）組成，每一方面提出一系列問題，這些問題由學校來回答來舉証。比如，“學校使命與目標如何？確立該使命與目標的依據何在？”“目標與機構的任務是否一致？”“課程設置與實施是否能夠保証教學目標實現？”“是否有足夠的學術人員保証計劃和目標？”等等，這些指標和問題都是客觀和中立的事實描述，並不起引導和示范的作用。

值得注意的是，隨著高等教育大眾化和社會化的深入，政府和社會在大學辦學中的作用有所強化，越來越多的歐美國家政府通過評估體現政府意向，影響高校辦學方向，其手段就是將績效評估結果與財政撥款挂鉤，通過評估加強對高校的規范和控制，但這種控制和規范並不強勢。一方面，以評估結果來確定高校撥款的范圍和力度十分有限，它僅僅涉及高校科研經費撥款，這部分撥款不到全部高等教育事業費的10%，而90%左右的經費還是按照學生數量及生均額度來撥付的，與評估無關，這體現了撥款的公平性﹔另一方面，盡管評估結果影響高校科研費用，但評估本身並不強化或者改變高校的辦學目標，它只是表明高校辦學或研究的實際水平。當然，除此而外，政府通過評估也向社會和公眾傳達高校教育教學質量信息，促進社會和公眾對高校工作監督和信息合理使用。這就意味著，績效評估結果高低好壞，其衡量的標准是高校自身。

可以說，歐美高校評估不是指揮棒，確切地說它只是一部“顯示器”，用以顯示學校自立的標准或者學校向社會所作出的承諾是否達成。高校評估具有價值中立性。我們也經常看到或聽到，高校對政府或者專門機構所進行的評估保持相當的謹慎和顧慮，唯恐評估導致政府理念和意志的介入，或者評估延長政府的手腳從而對高校形成限制。而政府也盡可能限制評估的邊界，不去碰大學自由自治這根敏感的神經。

2 發展中國家側重於“指揮棒”

但在一些經濟落后的發展中國家，政府的力量比較強大，不僅掌握著教育資源及其配置，而且還規定學校辦學宗旨和方向。這一點在我國最為突出。長期以來，受高度集中統一的計劃經濟體制影響，政府與高校之間形成了實際上的上下級關系，高校只是政府的所屬部門，其辦學只是執行政府既定的方針政策，學校管理制度、培養目標、招生、專業設置、教學計劃等都由政府規定，高校基本沒有辦學自主權。這種狀況直到上個世紀80年代后，尤其是1992年國家明確提出建立社會主義市場經濟體制目標后才有所改變。近些年來，政府職能及管理理念、管理方式已有所轉變，高校辦學自主權有所擴充，但政府對高等教育管理和控制並未減弱，所改變的只是管理形式，即由過去直接行政命令到現在依靠法律、信息、經濟等手段，其中評估被看作最有效的方法。

從上個世紀90年代開始，我國高校本科教學評估就提出了“以評促建、以評促改、評建結合、重在建設”的方針，在評估方案設計上，強調“規范性、引導性、激勵性、針對性和發展性”原則。所謂規范，就是政府直接制定評估指標體系，直接規定學校教育教學條件、教學管理、教育質量等軟硬件等基本辦學標准與要求﹔所謂導向，就是評估指標體系明確學校辦學方向和教學改革發展目標，同時明確該階段高校重點解決的突出矛盾和問題。

以最新的評估方案為例，2011年教育部發布的《關於普通高等學校本科教學工作評估的意見》指出，開展評估的目的在於“……促進政府對高等學校實施宏觀管理和分類指導，引導高校合理定位、辦出水平、辦出特色”。針對新建院校辦本科時間短、基礎薄弱且絕大多數地處非中心城市這些實際，合格評估方案明確提出了“四個促進、三個基本、兩個突出和一個引導”的評估要求，其中“四個促進”，即通過合格評估促進教學經費投入、促進教學條件改善、促進教學管理規范、促進教學質量提高﹔“三個基本”，即辦學條件基本達標、教學管理基本規范、教學質量基本保証﹔“兩個突出”即突出為地方（行業）經濟社會發展服務，突出培養應用型專門人才﹔“一個引導”，即引導高校建立內部質量保障體系。從中可以看出，合格評估對新建院校辦學和教學工作具有鮮明而強烈的導向性。

同樣，審核評估方案（試點）提出了“一個堅持、兩個突出、三個強化”的指導思想，其中“一個堅持”，即堅持以評促建工作方針﹔“兩個突出”，即突出高校內涵建設、突出高校特色發展﹔“三個強化”，即強化辦學合理定位、強化教學中心地位、強化質量保障體系建設。顯然，審核評估方案也有較為明確的導向性。在這一點上，與歐美國家高校評估形成了鮮明對照。歐美國家評估方案沒有如此明確的導向性，其指標體系是客觀中性的描述。我國高校本科教學評估指標體系，則基本強調方向性、引導性和規范性要求，比如，學校是否堅定社會主義辦學方向，是否體現全面發展的教育方針，辦學是否符合國家及區域經濟社會發展需要，教學過程是否體現以人為本思想，辦學條件是否達到國家規定的標准，等等。

由此可見，我國高校教學評估集中反映了國家意志和政府意願，這也是政府積極推進高校教學評估工作的目的所在。通常人們說“評估是指揮棒”，它指向哪裡，高校辦學就跟進到哪裡﹔“評估是教科書，它怎麼說，高校就怎麼做”。鮮明的導向性和規范性是中國高校教學評估的特色。

3 “指揮棒”“測量儀”各有所長

如此說來，是否可以說歐美國家高校評估的“測量儀”好，而中國高校評估“指揮棒”就不好？或者相反，中國高校評估好而歐美高校評估不好？筆者認為，兩者間不能簡單進行對比。“大學是遺傳和環境的產物”，評估也是如此。任何一種評估制度都離不開其生存和發展的土壤，各有其合理性和局限性。

西方國家因深受自由主義及其市場經濟影響，高校評估盡量堅持中立原則，不影響和左右大學自由，優點是鼓勵高校競爭，容易創新和辦出特色，但缺點是過度的自由自治導致高校間缺乏相對統一的規范，質量參差不齊。“世界上最好的大學在美國，最差的大學也在美國”。這也是近些年發達國家開始加強對高等教育評估和控制的原因。

我國高校教學評估導向性強，優點是目標明確、規范統一、引力強推力大，缺點是辦學趨同、千校一面無特色，高校競爭意識弱，整體質量不高。所以，今后評估改革，需要體現高校主體地位，增進高校自主辦學能力，適當弱化評估指標體系的剛性要求。但改革需要一個漸進過程，不能指望一蹴而就。當前，高校實際辦學中還存在盲目傾向，同質化現象嚴重，規模求大、層次攀高、專業求全，需要政府加以引導，尤其是通過評估這一有效手段，促進高校分類發展，合理定位、各安其位、各展其長，辦出水平、辦出特色。這種情況下，評估作為“指揮棒”功能有其必然性和合理性。否則，幾千所高校都爭著辦學術性和研究型大學、幾千萬在校大學生都被按照學者和科學家模式來培養，其后果不堪設想。

可以預見，隨著高等學校辦學自主度和成熟度的提升，政府的外部控制力量以及評估的導向作用肯定會逐漸減輕，評估由過去在前台的直接提拉、引導和規范，變為在后台的間接促進、監測和服務。歸根到底，教學評估將由過去的指揮棒、教科書變為測量儀。事實上，新的評估方案已朝此方向邁出了重要一步。審核評估提出了“用自己的尺子量自己”的理念，重點是評價學校自己說了什麼、做了什麼、做得怎麼樣，是否實現了自己設定的目標。審核評估取消了過去一直沿用的指標體系稱謂，改為“審核評估范圍”，意圖是增強評估方案的彈性和客觀中立性，擴大學校的主體性。這一方向值得肯定。

（作者單位：教育部高等教育評估中心）