2013年中央一號文件提出，鼓勵和支持承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社流轉。謝正軍�作 新華社發
改革開放以來，我國普遍推行家庭聯產承包責任制，極大地調動了農民的生產積極性。進入新世紀以來，雖然承包制的優點（如激發農戶的勞動熱情）在許多依然比較貧困的地區繼續發揮著重要作用，但其弊端也日漸暴露，其中最為明顯的就是導致了我國農戶耕地面積過小，地塊過於分散，限制了農業生產的專業化規模化經營，農民增收困難。解決這一問題需要對農地制度進一步創新，在不損害農民生產積極性的同時，推進農業生產的適度規模經營，將土地經營的規模效應和激勵效應有機地結合起來。
農地家庭經營面臨的困境：超小規模與地塊分散難於實現規模效應
1978年至今，我國實行的是家庭聯產承包責任制，這種土地制度是由農民自發形成的一種自下而上的需求誘致性制度變遷。土地實現集體所有，家庭分散經營，規模效應降低，但廣大農民在“交給國家的，留足集體的，剩下都是自己的”這一激勵機制下，擁有了農業生產的剩余索取權，生產積極性很高，足以抵補因規模效應降低帶來的負面影響。
在土地承包之初，絕大多數生產隊採取的是按人頭或人勞比例平分土地的辦法，每個家庭的承包地按照人口和勞動力數目分配，一個家庭人口和勞動力越多，分配的承包地面積就越大，反之就越小。不僅如此，由於土地存在優劣之分，要做到公平分配，就要把每個地塊都打破分開，這樣農戶分到手的地塊就極為細碎。土地細碎化是造成20世紀80年代中期以后農業產出和效率下降的因素之一。
由於農地資源的細碎化配置，農戶在多個分散而狹小的地塊生產經營，不僅限制了農業投資的收益，而且降低了農業規模效益和效率。家庭小規模經營使人均生產率過低，不足以吸引農戶從事農業經營，導致一系列問題：第一，農戶耕地面積過小，影響到農戶對勞動要素的合理分工，不可能獲得農業的規模效益。人口較多的家庭或規模較大的農場技術效率較小家庭或小農場要高。第二，農戶經營水平的高低與其農地經營規模不相適應。一方面，善於經營農業的勞動者得不到足夠的土地，專長得不到發揮，不利於專業農業勞動者收入的進一步提高﹔另一方面，許多經營水平低、經營條件差的農戶，所承包土地的面積卻並不比其他農戶少，這勢必造成本就有限的土地被束縛在低水平的經營軌道上。第三，農戶小規模經營，難以應對千變萬化的大市場，更不利於參與國際競爭。千家萬戶的小生產和千變萬化的大市場之間的矛盾已經成為農業增效、農民增收的主要矛盾。第四，農戶經營規模小也是土地撂荒和變相撂荒的主要原因之一。農民的經營規模小、效益差、成本高，產品出售得不到社會平均利潤，使農民失去了務農的積極性。並且，隨著勞動力市場的開放，以及農業與非農產業之間較大的收入差距，越來越多的農民往城市遷移。但農地具有保障功能，絕大多數農民並不願放棄土地承包經營權。加上土地使用權流轉不暢，小規模經營農民的理性選擇就是兼業經營或將土地撂荒外出打工。第五，農戶小規模經營導致農業從業者和勞動力女性化和老齡化。
農地制度創新的方向：適度規模經營
改革開放30多年來，經過一系列農地政策調整，農民擁有的土地權益明顯增強，雖然產權的調整並未完全釋放農民生產的積極性，農業生產的激勵效應仍有待提高，但與農地規模經營現狀導致的規模效應明顯低下相比，當前對農地制度改革的重點應轉到促進農業規模經營的方向上。在保持土地集體所有，家庭承包經營這一統分結合的雙層經營體制不變的前提下，農地制度進一步創新的方向是：在不損害農民生產經營積極性的同時，通過土地流轉，實現農業生產的適度規模經營，確保土地經營規模效應與激勵效應的有機結合。
在家庭承包制下，要實現土地規模經營，隻能通過土地流轉。通過農地流轉，把土地集中起來開展規模經營、機械化經營，可以提高農地的產出效率。規模經營效益是實現土地制度創新的主要收益來源之一。這樣的制度創新既保留家庭承包經營中農民作為經濟人追求自身利益導致低監督費用、強激勵效果的優點，充分利用農民對承包地的全面了解，對農業生產的自然條件和農作物的生長規律熟悉掌握的優勢，又避免家庭分散、小規模經營對先進農業技術、機械設備的使用、農村專業化分工協作的不利影響﹔既利用土地規模經營對採用先進技術和適用農業機械帶來的勞動和土地生產力的提高、有組織的適度規模經營帶來的有利的市場交易和競爭優勢，以及帶來的規模經濟效益，又避免規模經營可能造成的高監督成本、低激勵效果等消極影響。
實現規模效應的措施：促進農地健康有序流轉
培育農地經營權流轉主體。積極培育專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體和流通大戶。制訂大規模培訓新型產業農民的規劃，力爭培訓一批新型的產業農民，使之成為規模經營大戶、流通大戶和專業合作組織的領頭羊。引導一批實力雄厚的公司進入農業領域，推進農業產業化進程。強化技能培訓，引導部分農民合理有序地退出農業經營。注重培育農村土地流轉的市場體系。
建立健全農地經營權流轉和土地規模化經營相關的體制機制。加快建設土地信托服務組織，減少土地經營權流轉的交易成本。建立、健全農業生產的社會化服務體系，為土地規模經營戶及時提供資金、物質、技術等方面的優質服務﹔大力組建村級生產服務點，為農戶及時提供耕翻、灌水、植保、收割、種子等服務﹔鼓勵、提倡群眾自辦的各種服務組織，互調余缺，相互服務。建立健全農村社會保障體系，推進戶籍制度改革，為農村人口轉移提供制度保障。
要在尊重農戶意願的基礎上，逐步推進農地規模經營。在實行土地流轉制度變遷過程中，要充分考慮農民的收益及保障問題。政府應從農民整體、農業發展和國民經濟的整體目標來考慮制度變遷的方向和路徑，根據經濟發展的不同階段制定出相應的政策措施，充分發揮農民的首創精神，讓農民自己決定土地是否流轉，以及流轉對象、流轉方式等。
（作者單位：西南大學經濟管理學院）
