簡新華
近幾年，國內外一直有人認為中國現行的土地集體公有制存在許多弊端，或明或暗、或公開或私下主張中國應該實行土地私有化（主要是農地私有化）。中國現在或者將來究竟應不應該實行土地私有化？這是一個關系如何正確把握中國農村改革和發展方向、有效解決“三農”問題、保護農民利益、提高土地利用效率、合理推進工業化、城鎮化和農業現代化、維持社會穩定和諧的重大問題，甚至涉及對中國根本經濟制度和政治制度演進趨勢的認知。要合理地進行改革的頂層設計和總體規劃，不能不公開深入討論清楚，求得正確的認識。我國《憲法》規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於集體所有﹔宅基地和自留地、自留山，也屬於集體所有。”中國為什麼不能搞私有化，土地私有化為什麼是錯誤的、會產生什麼樣的后果，為什麼土地私有化不是“三農”的根本出路、解決“三農”問題的途徑是什麼，怎樣正確認識中國現行農地制度和經營方式的利弊及其演進的趨勢等問題，特別需要從理論和實踐的結合上予以正確全面的回答，作出有說服力的論証。
一
土地私有制是指由私人掌握土地的所有權、經營權、處置轉讓權、收益權等完全產權的土地制度。所謂土地私有化，極端的說法就是所有土地都實行私有制，更多人的看法可能是指存在土地多種所有制的情況下主要實行私有制。本文理解的土地私有化是指農村土地（主要是耕地和宅基地）實行私有制的過程和結果。如果土地私有制不是主體，就不能說是土地私有化了。
在人類社會發展不同的歷史階段，不同的私有制特別是土地私有制，在其興起和發展的時期，都曾經促進了社會經濟的發展，無論是奴隸社會早期和中期的奴隸主私有制，還是封建社會早期和中期的地主私有制，特別是資本主義社會的資本家私有制，都曾經帶來生產力的新發展，有時甚至是巨大的發展。但是在這些社會的后期或晚期，私有制無不成為生產力進一步發展的桎梏，嚴重阻礙社會經濟的發展，原有的私有制無不逐步被新的私有制取而代之。按照馬克思主義的研究，資本主義私有制最終將會被社會所有制即公有制所取代。
正確判斷中國現在到底應不應該實行土地私有化（主要是農地私有化），首先需要明確，馬克思主義經濟學關於所有制和人類社會經濟制度演進的大趨勢的基本原理仍然具有科學性，並沒有過時，以公有制為基礎的社會主義和共產主義仍然是人類社會長遠的發展方向。雖然私有制在包括中國在內的全世界，在相當長的歷史時期內，還擁有存在的合理性，還有生命力，也具有不能完全替代的作用，但私有制必然存在的剝削、不公平、貧富兩極分化、與社會化大生產矛盾等自身無法克服的根本性缺陷，決定了私有制不會是永恆的，不可能是人類社會的終極所有制形式，最終還是會走向消亡，被本質上能夠消滅剝削、實現共同富裕和社會公平的，更好適應社會化大生產要求的，新的更先進、成熟、完善和優越的社會所有制或公有制逐步取而代之。
正確判斷中國現在到底應不應該實行土地私有化，還必須清醒地認識中國人口、土地和三農的特殊性。中國農村發展面臨的突出矛盾和主要問題是：人地矛盾（人多地少）、小生產與大市場的矛盾、小規模分散經營與規模經濟的矛盾、農業自然條件的弱質性與農民致富的矛盾、農業落后與現代化和全球化的矛盾、工業化和城鎮化與三農問題嚴重的矛盾。中國的國情決定，中國的現代化（包括農業現代化）必須走具有中國特色的社會主義發展道路。
二
無論是從中國歷史的經驗教訓，還是從維護農民利益來看，土地私有化的主張都是錯誤和有害的。
1.歷史事實証明土地私有制並非萬能。
私有制不是萬能的包治百病的靈丹妙藥，土地私有化不是“三農”問題的出路。中國曾經實行了幾千年的土地私有制，農村始終沒有改變貧窮落后的面貌，農民始終沒有富起來，長期陷入新朝代輕徭薄賦、均田興農、經濟發展→貪污腐敗、苛捐雜稅、橫征暴斂、土地兼並集中、地主殘酷剝削、貧富兩極分化、民不聊生→農民起義、改朝換代的治亂循環之中。從總體和長期來看，土地私有制不僅沒有讓中國農民富裕、農村繁榮，相反，恰恰是中國近代貧窮、落后、挨打的所有制根源，這不僅是共產黨領導土地革命和土地改革的原因，也是孫中山先生提出的三民主義、平均地權訴求的基本依據。這是誰也不能否定的歷史事實。
有學者認為，幾千年的土地私有制始終沒有改變農村貧窮落后的面貌、農民始終沒有富起來的論斷，不符合中國幾千年燦爛輝煌的文明史。他們反駁說，怎麼解釋像“清明上河圖”所描繪的興旺繁榮、道不拾遺、夜不閉戶的景象？封建制度的確曾經帶來封建時代的經濟繁榮，出現過所謂“太平盛世”的文景之治、貞觀之治、康乾盛世。但是，封建社會某些時期出現的所謂繁榮，主要是封建王朝和地主階級的富裕繁榮，對廣大農民而言，至多不過是基本解決溫飽問題，是談不上富裕的。即使是在“清明上河圖”描繪的“太平盛世”中，也可以看到，既有宏偉壯麗的宮殿，又有更多的簡陋平房和茅草屋。
還有學者認為，中國歷代農民戰爭、社會動亂主要是政府官僚欺壓魚肉百姓造成的，不是土地兼並引起的，與土地的地主私有制無關。的確，土地兼並有可能主要不是民間土地買賣引起的，而主要是“政治性特權”掠奪造成的，但土地向官僚地主手中集中，難道不是普通農民日子難過、不滿的基本原因之一嗎？繁多的苛捐雜稅、沉重的徭役負擔、嚴刑酷法、橫征暴斂、經濟統制、窮兵黷武、吏治腐敗、官僚地主的殘酷剝削壓迫，這一切產生的根源難道與封建地主官僚的土地私有制完全無關嗎？
2.土地私有化可能嚴重損害農民利益。
中國人多地少、農村剩余勞動力數量龐大，在農業落后、工業化和城鎮化提供的農民轉移就業和居住條件有限、社會保障制度不健全的情況下，土地私有化會很快導致農民貧富兩極分化，造成“三無”農民（無地、無業、無社會保障）大量增加，從而造成農民總體狀況的惡化。解放初期，無地和少地的農民通過土地改革都分到田地，在中國歷史上第一次真正做到了耕者有其田。但在人多地少、農業落后的情況下，天災人禍、生老病死、勞力缺乏等原因使得不少農民不得不賣地救急求生，重新失去土地，又由於缺乏技能和就業機會而無法進城務工經商，隻有再次淪為無地雇農或等待國家救助的窮人。這正是中國農村走向社會主義集體經濟道路的重要原因之一。而且，分散的小規模的小農經濟，無法獨立抵御自然風險、市場風險、經營風險和家庭生活風險，難以開展農田水利等基礎設施建設。在人多地少、工業化和城鎮化水平極低的中國，農業合作化、集體化是唯一出路。雖然中國在農村合作化、集體化過程中存在過急、過快、過猛、經營管理體制不合理等嚴重缺陷，但合作化、集體化的大方向是不能全盤否定的。至於說目前已經存在的“三無”農民，主要是現行土地征用補償制度不合理、社會保障制度不健全、農地非農化與農民非農化不協調等原因造成的，並不是土地公有制的結果。減少或消除“三無”農民的辦法也隻能是深化改革，完善土地征用補償制度、社會保障制度，推進工業化和城鎮化，為農村剩余勞動力提供更多就業機會，實現農地非農化與農民非農化的合理協調。
在基本實現工業化和城鎮化，城鎮化率達到70％，城鄉統一、覆蓋全社會的社會保障制度建立起來以后，中國農地私有化是不是就不會導致農民貧富兩極分化、不會產生大量“三無”農民，是否就可以實行農地私有化了呢？我認為依然不行。因為在城鎮化率達到70％時，中國人口也至少達到14億，農村人口仍然還有4.2億，考慮人口老齡化的影響，基本實現工業化和城鎮化后的中國農村勞動力還有2.52億。按照18億畝耕地計算，每個農業勞動力平均耕地隻有7畝。如果按照美國的農業現代化方式，建立以私有制為基礎的家庭農場，搞農業規模化、集約化、機械化經營，中國的18億畝耕地通過私有化、市場化集中到種田能人手中，隻需要200多萬農業勞動力就可以了。2.5億農村剩余勞動力將成為無地農民，他們也不可能到私人農場去打工，因為務農的200多萬農業勞動力中已經包含被雇用的農工。再加上工業化和城鎮化已基本實現，城鎮不可能再提供很多的非農就業機會，失地農民也難以大量進城務工經商，從而成為難以轉移的農村剩余勞動力。他們到哪裡去、干什麼、如何生存？雖然他們不是“三無”農民而是“二無”農民（無地、無業），但數以億計的“二無”農民長期靠社會保障過日子，社會保障負擔得起嗎？能夠持續嗎？又怎樣致富？
有學者提出，讓農地私有化，使土地向種田能人手中集聚，再由他們雇用農民種地，進行規模經營和集約經營，大大提高農業勞動生產率，實現農村經濟繁榮。問題是實行土地大規模集約經營的私人農場或種田能手雇用不了數量龐大的失地農民，更不談私人農場或種田能手實行效率更高的農業生產經營的機械化、信息化、自動化、社會化，會大量減少對農業勞動力的使用和需求，私有化和農業規模經營解決不了大部分失地農民的出路問題。而且，農地私有化與資本私有化不一樣。中國的資本私有化主要不是通過將公有資本分配給個人實現的，而是允許、鼓勵民間投資和引進外資而形成的，資本也不是全部私有化，而是部分私有化，還有相當一部分資本是公有制的，以國有企業為主體的公有制經濟仍然處於整個國民經濟的主導地位。而農地私有化必須對所有農民一視同仁，將公有制的農地全部重新分配給農民個人，讓每一個農民都能分配到同樣數量的土地。這將使中國農村公有制經濟完全變成私有制經濟，造成多重嚴重的經濟社會后果。
3.土地私有化不能保証“耕者有其田”。
“耕者有其田”就是種田者或務農者擁有自己的土地，耕種的是自己所有的土地。所謂“自己所有的土地”，可以是耕者個人或家庭擁有的土地，也可以是耕者共同所有的土地。耕者如果耕種的是別人所有的土地，包括租種別人的地或者被雇用到別人的土地上或農場裡種地等，就是“耕者無其田”。幾乎所有主張土地私有化的論者都認為隻有土地私有化才能做到耕者有其田。而實際情況恰恰是土地私有制不能做到耕者有其田，甚至有可能使土地集中在少數不種地的人的手中，造成耕者無其田。中國幾千年封建社會中許多農民少地或無地的歷史事實就是明証。即使通過土地改革把地主的土地私有制轉變為農民個人或家庭的土地私有制，也存在農民因為自然風險、市場風險、經營失敗、人身家庭變故等原因而破產失地的現象。土地地主私有制中的雇農、佃農，以土地私有制為基礎的資本主義農場或家庭農場中的農業雇工，都是耕者，都無其田﹔相反，土地耕者集體所有或共同所有的公有制卻能保証耕者有其田，因為耕者耕種的是他們自己共有的土地，除了國家必要的合理的征用和有人非法剝奪的特殊情況之外，農民一般不可能失去共有的土地。
4.土地私有化不可能使大部分農民通過賣地致富。
實行土地私有化，的確使農民有了完全的土地產權，能夠按照自認為最有利的方式自由使用、處置和轉讓，有人隻從所謂“經濟學常識”出發，認為土地私有化能夠保障農民的合法權益，使農民得不到高額補償就可以不轉讓，甚至能夠要高價，通過賣地而致富。實際情況是，沒有政府和制度的保証，分散、組織化程度低會使農民缺乏定價權和自由買賣權，土地轉讓價格不可能由農民說了算，甚至連轉不轉讓都要受制於人﹔另外，遠離城市和交通線，難以改變用途，使大多數農地的增值收益並不那麼多。特別是中國農民人均土地少，大多數農民出售私有土地的收益不足以保証其生存，更談不上發財致富。
土地增值收益的分配必須考慮土地為什麼會大幅度增值、如何兼顧相關利益者的權益、怎樣才能更有利於經濟社會的發展。土地能大幅度增值，主要是因為國家和其他投資者進行了“七通一平”（通路、通水、通電、通氣、通郵、通訊、通航，平整土地）等基礎設施建設、城鎮建設和工商業項目建設改變了土地用途且增加了土地的需求，工商用地的經濟效率遠遠高於農業用地，而主要不是由於農民改良了土地或改變了土地的地理區位而增值的。所以，土地增值收益必須在國家、相關投資者和土地被征用的農民之間合理分配，首先保証失地農民的合理權益，也要給國家和相關投資者必要的補償或回報，使國家更有能力、投資者更有積極性進行基礎設施建設、城鎮建設和工商項目建設。目前征地拆遷方面最突出的問題是國家和開發商拿到的土地增值收益太多，失地農民獲得的太少。造成這種狀況的主要原因不是土地公有制，而是其他相關制度和管理存在缺陷，特別是征地制度和補償制度不合理、不完善。解決的辦法應該是深化改革征地制度，完善相關制度法規和嚴格執法，加強監督和管理，確定土地增值收益分配的合理原則和比例，真正保障失地農民得到應有的補償。
5.土地私有化會使中國農民喪失最后一條保障線。
中國的農民在改革開放前后都為新中國的工業化、城鎮化和經濟發展作出過巨大貢獻和犧牲，現在“三農”問題突出、農業還比較落后、農民收入低而且增加困難、農村比較貧窮，在這種情況下，建立農民的社會保障制度主要應該是政府的責任，不能長期靠土地、靠農民自己保障。但是中國有8億農民（包括2億多農民工），需要的農民基本社會保障基金是一個龐大的數字，短期內難以籌集起來，更何況現在政府財力仍然有限，所以在城鄉統一的社會保障制度還沒有建立起來的情況下，保持農地的公有制，農民一般不會喪失土地這一條最后保障線，使得農民在城鎮務工經商失敗以后，還有一條退路——回家種田。2008年國際金融危機發生時，數以千萬計的農民工回流，若無地、無退路，后果將不堪設想！當時國外媒體預言中國要發生大動蕩，結果基本平安無事。
有學者認為，保障農民本來就應該是政府的職責，要農民用自己的土地保障自己是要“以‘土地保障’代替社會保障、把國家的責任推給農民”。我認為，保障與社會保障是兩個有區別的不同的概念。這裡說的“保障”是指社會居民（包括農民）的生活（主要是生存）保障，即人們衣食住行、生老病死、婚喪嫁娶、教育、就業、收入等方面的基本需要的滿足或保証，首先應該由自己個人和家庭來保障，然后才是社會保障，尤其是在個人和家庭自身無法保障的情況下，更是要由社會來保障。社會保障主要是政府的責任，政府應該努力建立全社會統一的合理完善的社會保障制度，但在這樣的社會保障制度建立健全之前，人們還得首先依靠自己和家庭保障，農民還得以自己擁有或共有的土地作保障。
建立農民的社會保障制度主要是政府的責任，不能長期靠土地、靠農民自己保障，但是在全面建設小康社會階段，農民在相當程度上還得依靠土地保障。土地私有化則使得農民有可能喪失這條不能沒有的保障線，可能帶來嚴重的不良后果。
三
無論是從實現土地合理規模經營、農業現代化，提高土地利用效率，還是從清除土地腐敗，促進工業化和城鎮化健康發展，從根本上解決“三農問題”來看，土地私有化都不是出路。
1.土地私有化不一定有利於規模經營和基礎設施建設。
前些年，中國農村不少地方農田水利基礎設施退化、不僅年久失修而且新建很少，靠吃改革開放前30年農田水利基礎設施建設的老本。近年來，國家加大這方面的投入，其主要原因在於實行家庭承包經營制、分田單干以后，集體經濟實力大大削弱，往往無人關心也無力負責公共基礎設施建設。如果土地私有化，這種現象隻會更嚴重。
中國現在存在土地拋荒現象，雖然與農地的公有制和不能自由買賣有一定關系，但主要原因是種田的比較收益太低，外出務工經商收入比種地高而且比種地輕鬆，把承包地租給別人的租金太少或租不出去。土地私有化后，雖然土地可以自由買賣，如果種田的比較收益還是太低，一樣也會出現土地拋荒。
雖然土地私有化能夠促進資本下鄉，有助於實現農業規模經營和機械化，有實力和動機開展農田水利基礎設施建設，但在中國農民數量龐大、人多地少、土地分散在數量巨大的小農戶手中的情況下，土地公有制更有利於在集體內部實現土地連片規模經營，集中力量進行農田水利基礎設施建設，華西村、劉庄、南街村等先進的農村都是這樣做的。相反，實行土地私有制在這方面隻會更困難。
對此，有學者指出：“世界上僅有不超過10個大農場國家，能夠有條件實現土地規模經濟、產生農業規模收益，它們幾乎全部是在殖民化進程中大規模殺戮當地土著、開疆拓土的產物。除此之外，老歐洲那些發達國家雖然市場化了幾百年，卻都沒有實現教科書中才有的‘規模經濟’，至今還是以小農場為主，而且2/3的農業經營者還是兼業化的”﹔“即使實現土地規模經濟的美國，其農業也沒有完全按照自由市場的教條化理論運作。眾所周知，美國大農場得到的政府補貼，比任何一個發展中國家都多得多。”（溫鐵軍：《我國為什麼不能實行農村土地私有化》，《紅旗文稿》2009年第2期）
2.土地私有化不能完全消除與土地有關的腐敗現象。
雖然土地私有化可以讓農民獲得完全的土地產權，使得侵犯農民土地權益的行為更加困難，有助於在一定程度上避免農村干部利用權力在集體土地征用、流轉和分配使用中謀取私利，但是土地私有化並不能完全消除與土地有關的腐敗現象。土地是一種關系人口生存而又不可再生的有限的基本資源，具有空間壟斷性、不可流動性和地理區位不可替代性等特點，其用途不可能完全市場化。許多國家包括西方發達國家對土地的使用都有程度和內容不同的管理和限制，為了公共利益也要征地。隻要有征用、管理和限制，就可能出現行賄受賄、尋租腐敗現象，即使是實行土地私有制和多黨議會民主制的國家也不可避免，有的甚至很嚴重。
3.土地私有化會提高工業化和城鎮化的成本，有害於土地配置效率提高。
土地私有化和自由買賣不僅可能導致土地向少數人手中集聚，產生土地食利階層，還可能發生賤賣輕甩或漫天要價的現象。賤賣輕甩會造成土地資源的浪費，損害農民的利益﹔漫天要價會使土地所有者獲得不應該得到的土地增值的全部收益，從而加大工業化和城鎮化的成本，有害於從根本上解決“三農”問題。
另外，有人將農地非農化都稱之“圈地運動”，這是不恰當的說法，隻有利用特權和暴力，強行剝奪或低價大量征收、圈佔農民土地的行為，才是所謂“圈地運動”。必要的合理合法的、給失地農民合理補償的、又不閑置浪費的征地，是在保護了農民利益的前提下有利於推進工業化、城鎮化和經濟社會發展的行為。
4.土地私有化可能導致城市貧民窟化。
土地出賣以后，農民在農村無立足之地，再加上土地集中、機械化耕種，農業規模化集約化經營隻需要很少的勞動力，大量失地農民隻能到城鎮謀生。但是這種遷移不是經濟發展帶來的水到渠成的城鎮化，隻能在城市形成大面積的貧民窟，成為所謂“城市貧民窟化”，一方面農村凋敝，小農破產，另一方面失地農民大批涌進城市而難以就業。
5.解決“三農”問題的出路不是土地私有化。
“三農”問題的根源不在土地公有制。農業分散、小規模經營，土地拋荒、難以合理流轉，土地征用和補償不合理、部分“三無”農民出現，各種涉農腐敗、農民利益受損害等現象產生的原因不是土地沒有私有化，這些問題存在的主要原因是土地使用、流轉、征用、補償的制度有缺陷，經營管理有問題，戶籍制度、就業制度改革的任務還沒有完成，城鄉統一的社會保障制度還沒有建立，最根本的是工業化和城鎮化還沒有實現，能夠轉移的農村剩余勞動力還有相當部分沒有轉移，農業也還沒有實現現代化、社會主義新農村還在建設之中。這些問題及其原因並不是土地公有制的必然，也不是不可克服的。因此，中國“三農”問題的根本出路不是土地私有化，“三農”問題不是土地私有化而能一“化”了之的。
我認為，解決“三農”問題的基本途徑應該是“三化一新加反哺”，即推進工業化、城鎮化、農業現代化（即農業的產業化、機械化、信息化、特色化、綠色化、優質化、多業化、高效化）和社會主義新農村建設，實行工業反哺農業、城市支持農村。在制度上，主要是堅持和完善農村集體所有制及其經營方式，改進和完善家庭承包經營制，建立和健全農地合理流轉、佔用、補償制度，進一步改革戶籍制度和勞動就業工資制度，盡快建立城鄉統一的社會保障制度。
四
無論是從保障中國的糧食安全，還是從中國的社會穩定和堅持社會主義方向來說，土地私有制都會動搖中國的所有制基礎。
1.土地私有化不利於保障中國的糧食安全。
有人認為，當今全球糧食安全的最大威脅恰好就是自給自足的政策，依靠貿易和交換（國內的和國際的）才能保証糧食供給的安全，市場完全可以解決糧食問題。他們分析說，在經濟全球化和市場化條件下，糧食短缺必然引起糧價上漲，刺激世界各國擴大糧食生產，依靠國際市場完全可以滿足中國的糧食需求。但是，他們沒有看到，中國有13億人，糧食需求巨大。2010年中國全年糧食總產量達到54641萬噸，當年全世界糧食出口總量為27554.5萬噸，由此可見，即使把世界各國出口的糧食全部賣給中國，也遠遠不能滿足13億人的需求。中國糧食需求的滿足依靠任何別的國家或世界市場都是沒有保証、不可持續的。而且吃飯的問題依靠別人是非常危險的事情，隻能主要依靠自給。即使土地的工業化和城鎮化利用的效率遠遠高於農用，也要合理保護耕地特別是種糧用地。而土地私有化讓農民獲得完全自由使用、轉讓、改變用途的權利，使得政府難以調控土地的使用，難以有效實行嚴格的耕地保護，從而影響糧食安全的保障。
2.土地私有化不利於維持社會穩定和堅持社會主義方向。
世界經濟發展史表明，在工業化和城鎮化快速推進和經濟社會發生巨大變革的時期，往往會發生激烈的社會矛盾沖突和劇烈的社會動蕩。改革開放以來，在工業化、城鎮化、經濟市場化、全球化大規模加速推進、經濟社會發生巨大變革和轉型的情況下，在工農、城鄉、地區、收入差別擴大，農村剩余勞動力數量特別龐大的情況下，中國之所以保持了社會的基本穩定，沒有出現嚴重的過度城鎮化和大面積的城市“貧民窟”，沒有發生劇烈的社會動蕩，一個重要原因是沒有實行土地私有化，給全體農民保留了最后一條保障線。基本保持農地的公有制性質和不能自由轉讓的制度安排，功不可沒！土地非私有化是中國現階段發展、改革、穩定的重要條件。
雖然不能說土地私有化一無是處、一點作用也沒有，但弊大大地多於利，會造成上述許多嚴重后果。有人認為，中國之所以反對土地私有化，完全是出於政治制度和意識形態的需要考慮。其實，中國土地不能私有化、農地必須堅持集體所有制，首先是從根本上維護農民利益、解決“三農”問題、實現農業現代化、促進工業化和城鎮化、防止農村貧富兩極分化、最終走向共同富裕的經濟需要。同時也必須看到，如果土地私有化，再加上國有企業私有化，社會主義、共同富裕和共產黨領導將失去其存在的所有制基礎，這是必須引起我們黨和人民高度警惕的。
（作者：武漢大學經濟發展研究中心）
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