編者按：中國經濟社會具有特殊的二元結構特征，處理由二元結構引起的城鄉關系問題是長期以來困擾我國經濟社會發展的關鍵問題。改革開放以來，我國經濟社會快速發展，但城鄉二元結構難題並未破解，城鄉一體化格局尚未形成。黨的十八大提出 “城鄉發展一體化是解決‘三農’問題的根本途徑”， 強調要“形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系”，更加突出工農互惠、城鄉一體。本期關注刊發三篇文章，以期引起廣大讀者的思考。
怎樣認識我國城鎮化的真實水平？
◎ 卓 賢
根據國家統計局的數據，2012年我國城鎮人口達到7.1億，城鎮化率達到52.57%，已超過世界52.08%的平均水平。但有很多政策研究者認為統計局公布的城鎮化率被高估，理由是超過2億未獲得城鎮完整公共服務的農民工不應被計入城鎮人口，35%的城鎮戶籍人口比重更能代表中國城鎮化的真實水平。當前，各級政府將城鎮化率作為重要考核指標，也有人擔憂地方政府繼“GDP競賽”后會形成新一輪“城鎮化率競賽”。那麼，應該如何認識我國城鎮化的真實水平呢？
1. 加權城鎮化率指標的構建。
全面而准確地判斷中國城鎮化的真實水平，不能全盤否定現有城鎮化率指標，而是需要對其進行修正。認為城鎮化率被高估的學者，其主要理由是非城鎮戶口的農民工及其家庭成員不應被計入城鎮人口。從國際比較來看，發展中國家仍有佔城市總人口32.7%的貧困人口無法享有基本的公共服務和社會保障，而這些總數為8.28億的人口都是統計到全球城市人口中的。然而，我國現行城鎮化率指標也確實沒能反映農民工的流動性及其所享受的公共服務不均等現象。尤其是在城鎮化率成為考核地方政府政績的重要指標之后，迫切需要構建一個兼顧城鎮化水平和質量的指標，以遏制部分地區片面追求“數量城鎮化率”乃至形成數字水分的傾向。
目前，不同觀點對“人”的屬性判斷非此即彼，即“人”要麼是城鎮人口，要麼不是城鎮人口。實際上，城鎮常住人口是由不同群體構成的，而不同人群的“城鎮化程度”是不一樣的。在現行城鎮化率指標（城鎮常住人口/全國總人口）基礎上，如果能為不同群體賦予不同的權重，那麼就有可能計算出“加權城鎮化率”（Σpi*Ni/全國總人口，Ni代表城鎮常住居民中不同的群體，pi代表該群體的權重）。本報告從“公共服務”的維度，為城鎮常住人口“賦權”，並計算出兼顧城鎮化水平和質量的“加權城鎮化率”。
2. 對農業轉移人口城鎮化權重的估算。
如果說擁有城鎮戶口的居民享有完整的公共服務，那麼可以認為其城鎮化權重為1。而對於農業轉移人口來說，我們並不能認為其絲毫沒有享受到城鎮的公共服務，合理的判斷是他們的城鎮化權重在0和1之間。我們從以下三重視角來考察農民工及其家庭成員的城鎮化權重。
一是反映社會保障的“五險一金”指標。根據人口計生委的調查，流動人口的“五險一金”覆蓋率並不高（見表1），六個指標的平均值僅為14.95%。
二是反映農民工和城市職工同工同酬程度的指標。人口計生委的調查顯示，2011年農民工人均月收入為2250元﹔根據《中國統計年鑒2012》的數據，2011年城鎮單位就業人員月工資3538元。我們用農民工佔城鎮居民收入的比重反映農民工就業保障水平，其值為63.32%。
三是反映家庭完整度的指標。農村人口向城市遷移，經歷了四個階段，一是勞動力進城階段，二是夫妻進城階段，三是子女進城階段，四是老人進城階段。隨著對流動人口公共服務水平的提高，中國農村人口遷移正呈現第三和第四階段的特征。我們用“夫妻一同流動比例×子女一同流動比例”來定義家庭完整度。根據人口計生委的調查，2011年夫妻一同流動的比例為85.2%，攜帶子女流動的比例為62.30%，兩者相乘得到了53.08%的家庭完整度。
我們對三類指標各賦予1/3的權重，最后得出的農民工及其家庭成員的城鎮化權重為43.78%，這意味著他們的城市生活是不完整的，要被打上約56%的折扣。
3. 對加權城鎮化率的估算及其政策含義。
在得到農業轉移人口的權重后，對加權城鎮化率的估算就水到渠成了。如表2所示，2011年農民工家庭人口為19671萬人，其城鎮化權重為43.78%﹔而49408萬城鎮戶籍人口，其城鎮化權重為1。根據公式“Σpi*Ni/全國總人口”，我們可以計算出2011年中國的加權城鎮化率為43.06%。
加權城鎮化率彌補了原有指標對城鎮和農村人口“兩分法”的不足。與統計局公布的城鎮化率相比，加權城鎮化率低了8.2個百分點﹔與35%的城鎮戶籍人口比重相比，加權城鎮化率高出8.1個百分點。利用加權城鎮化率分析中國的城鎮化水平，既能夠反映越來越多的人常住於城鎮的事實，又能夠反映城鎮化質量的動態變化——如果加權城鎮化率與名義城鎮化率之差縮小，則表明城鎮化質量得以提高。
加權城鎮化率能夠對地方政府形成正面的激勵機制。為了提高加權城鎮化率，地方政府既可以吸引更多的流動人口聚集於城鎮，也可以通過完善流動人口的公共服務來提高這一群體的城鎮化權重。特別是在未來城鎮人口數量增長放緩的情況下，地方政府必須著力在公共服務上下功夫，才能通過改善城鎮化質量來提高加權城鎮化率。因此，將加權城鎮化率作為各地政府推動新型城鎮化工作的考核指標，比單純使用現行城鎮化率考核地方政府更符合科學發展觀。同時，計算加權城鎮化率不必改變現有城鎮人口的統計體系，與現有城鎮化率可對接、可比較，具有較強的可操作性，亦能夠在一定程度上降低地方對城鎮化率指標“注水”的可能。
（作者單位：國務院發展研究中心）
擴大農村內需有何對策？
◎ 張雯麗 沈貴銀
充分挖掘農村內需潛力，最大限度地釋放農村內需，不僅對優化經濟結構、轉變經濟發展方式具有重大意義，同時對發展現代農業、促進農民增收、推進新農村建設具有極強的現實意義，更是推進城鄉一體化發展的客觀要求。
1. 當前制約農村內需擴大的主要問題。
第一，收入分配失衡，農村居民收入偏低制約消費能力提升。城鄉收入分配結構失衡是造成農民增速相對緩慢和城鄉收入差距拉大的根本原因。這種失衡主要源於城鄉間要素交換不平等：一是工農產品存在價格差﹔二是勞動力、土地等要素在城鄉間流動不同質。其中，后者對農村居民增收緩慢和城鄉收入差距拉大影響更大。近十年間，我國農民收入結構從以家庭經營收入為主，逐漸轉變為家庭經營和工資性收入為主，財產性和轉移性收入為輔。2000-2010年，農村居民家庭經營純收入佔比下降了15.4個百分點，工資性收入佔比上升了9.9個百分點。但由於城鄉間收入分配結構失衡，農村資源要素價格整體偏低：農村外出務工人員工資等顯性收入和福利等隱性收入均明顯低於城鎮勞動力﹔在土地征收過程中，農民獲取的補償也顯著低於土地實際利用價值，導致農村居民收入增幅慢於城市，消費能力提升隨之受到制約。
第二，資本非農偏好，農村資金流動性約束抑制需求釋放。我國政府和社會資本投資非農化偏好十分突出。農業、農村和農民發展面臨突出的流動性約束，抑制了農村投資與消費的釋放。一是財政資金偏好投入城市和用於發展工業﹔二是農村資金持續流向城市的趨勢沒有根本改變，“金融存貸剪刀差”使農村大量資金通過銀行流入城市，未用於農村發展、農業建設和農村民生改善。2010年末，全國縣域貸款余額12.3萬億元，在全國金融機構貸款余額的佔比為25%左右。隨著農業現代化進程加速，農業生產方式轉變以及農民生活水平不斷提高，農業、農民對資金的需求更加強烈和迫切，流動性約束對需求抑制的影響更加突出。與城鎮相比，農村金融信貸服務體系相對滯后，貸款難、手續繁雜、擔保難等問題長期存在。農村居民的大額消費和投資需求，如購買農機、翻新改造房屋、購置新房等難以通過正規金融渠道滿足，需求長期受到抑制。
第三，社會保障二元化，農村居民預防性儲蓄制約需求擴大。根據國家統計局的數據，1991-2008年，我國城市人均享受的社會保障費用支出是農村的90倍。由於農村社會保障制度的缺失和相對滯后，農村居民面臨的不確定性更加突出，為應對未來的不確定性，居民用於醫療、教育、養老等方面的預防性儲蓄大幅增加，同時擠佔了其他消費。2000-2011年，我國農村居民文教娛樂現金支出佔比從14.53%下降到8.4%，而儲蓄率高達26%。社會保障制度的缺失和相對滯后已成為制約農村消費水平提高的“瓶頸”。
第四，公共服務二元化，農村消費環境建設滯后限制需求升級。我國城鄉公共環境存在顯著差異。農村地區，尤其是偏遠經濟落后地區公共環境建設顯著落后於城市，農村消費需求擴大和結構升級受到限制。首先是基礎設施建設滯后，消費便利程度不高。目前，電網老化、電壓不穩、交通和通訊設施落后等問題仍在多數農村地區存在，家電等耐用品消費受到制約。2010年，我國農村居民每百戶擁有洗衣機、電冰箱、家用電腦和固定電話分別為同期城鎮居民擁有量的59.1%、46.8%、14.6%和75.1%。而在同等收入水平下，農村居民洗衣機和電冰箱擁有量也僅為城鎮居民的63.4%和56.4%。其次是流通體系建設相對滯后，很難與居民消費需求匹配。突出表現在商業網點布局不合理，規模小，商品種類、數量有限，無法滿足居民日益增長的消費需求和結構調整。再次是監管力度薄弱，居民消費積極性受挫。農村市場大多存在監管不到位、交易行為不規范等突出問題。農民極易購買到過期、劣質、淘汰的生產、生活用品。另外，家電、農機維修、保養等服務缺乏也在很大程度上抑制了消費需求。
2. 推進城鄉一體化是釋放與擴大農村內需的重要推動力。
第一，加大農業農村投入力度，加速啟動農村內需市場。加大農業農村投入力度是啟動並持續擴大農村內需的動力源泉。一是優化投入機制。加大財政資金支農力度，財政資金應優先用於農業農村中長期發展項目，並在土地、財稅等方面予以優惠政策。二是突出投入重點。財政和社會資本重點用於農業現代化和新農村建設。重點用於改善、優化農業基礎設施和提高農業技術裝備水平﹔進一步加強農村地區水、電、路、氣、房等基礎設施建設。三是鼓勵和引導社會資本投向農業農村建設。通過入股、聯合經營等方式參與農業綜合開發、高效設施農業、社會化服務組織、農產品物流體系建設﹔採取投資籌資、捐款捐助、人才和技術支持等方式建設農村生產生活基礎設施。
第二，改善城鄉收入分配結構，持續增加農民收入。持續提高收入水平是不斷提高農村居民消費能力的基礎支撐。從制度層面出發，改善城鄉收入分配結構是持續增加農村居民收入的重要突破口。一是深化改革城鄉二元戶籍制度，保証城鄉居民享有平等的就業權、發展權，通過建立城鄉統一的人力資源市場，逐步實現農村居民與城市居民同工同酬同保障。二是深化財稅體制改革，建立強農、惠農、富農的財稅長效機制。健全農業補貼政策，保持政策的連續性，不斷提高轉移支付力度，完善農產品價格保護制度，確保農民家庭經營收入穩步增長。三是完善土地流轉制度與建立合理的征地補償機制。加快推進農村土地確權登記，提高農民在土地增值收益中的分配比例，多途徑增加農民的財產收益。
第三，完善農村金融服務體系，釋放農村信貸消費潛力。完善農村金融服務體系是加速釋放農村消費潛力的助推器。一是統籌推進建立多層次、多樣化、適度競爭的農村金融服務體系。形成以政策性金融組織為基礎、合作金融組織為主導、商業金融為發展方向的分工協作的農村金融服務組織體系。二是增強農村投資與消費信貸產品的多樣性與適用性。開發與農業生產需求相匹配的貸款品種﹔重點拓展建房、購房、教育、嫁娶、醫療保健、消費品購買等生活需要貸款﹔創新開發保障適度、保費低廉的保險產品。三是創新信貸服務方式。探索與創新靈活多樣的貸款抵押方式，結合農村土地制度改革，開展集體林權抵押貸款、合作組織以大型農機等動產抵押貸款。
第四，優化農村公共服務體系，提高農民消費積極性。逐步建立城鄉一體化的公共服務體系是提高農村居民消費積極性、釋放消費潛能的重要制度保障和環境保障。一是通過逐步縮小城鄉之間在醫療、養老等基本社會保障公共服務方面的差距，使農村地區，尤其是讓偏遠落后地區的居民享受到與城市居民均等的公共服務，降低未來風險預期，減少保障性儲蓄，增加當前消費。二是建設現代農村商品流通體系，改善農村居民消費環境，逐步釋放農村居民的消費潛力。改善以鄉鎮農貿市場為主的農村市場環境，加快完善和推進農資連鎖、萬村千鄉等市場工程﹔加強和優化配送網絡、售后服務體系建設。三是加強市場監督，規范市場交易行為，確保農村食品、藥品及日用品質量安全。
第五，加快中小城鎮建設，引導消費結構升級。
加快中小城鎮建設是助推城鄉發展均等化、引導農村居民消費結構升級、擴大農村內需的重要途徑。一是按照全國主體功能區規劃，引導產業向城鎮尤其是中小城鎮集中。依托產業發展，增強城鎮人口和經濟聚集功能，促進周邊農村剩余勞動力就地就近就業﹔通過產業鏈延伸，帶動中小城鎮周邊農村發展，實現農民持續增收。二是優化中小城鎮的基礎設施、制度和政策環境。加強中小城鎮基礎設施建設和文化建設﹔不斷推進以完善保障體系為核心的戶籍制度改革﹔積極探索鼓勵和允許進城農民在城鎮長期置業的政策，引導和實現新的消費增長點。三是在城鎮化過程中加速農村居民消費水平的提高和消費結構的升級換代，使農村居民的消費心理不斷向城鎮靠攏或趨同，最終實現城鄉一體化。
（作者單位：農業部農村經濟研究中心）
如何推進西部地區城鄉發展一體化？
◎ 白永秀 吳振磊
厘清西部地區城鄉發展一體化實質，科學判斷其發展趨勢、存在問題，提出有針對性的對策具有十分重要的意義。
1. 西部地區城鄉發展一體化面臨的問題。
第一，人們在觀念上沒有形成共識。一些地區對“三農”問題的重要性認識仍不夠深入，在GDP競賽中更傾向於發展能夠短期提高GDP的資源能源、重化工等富國產業，對於農業及農副產品加工業重視不夠。一些地方對生產要素集中化趨勢缺乏認識，在新農村建設與城鎮化中搞平均主義，重復建設，重復投資，導致資源、資金、項目嚴重浪費。如一些地方對已成為“空心村”的農村，還在投入資金搞建設。部分領導干部對城鄉發展一體化缺乏科學認識，片面將其等同於城鎮化、工業化，或城鄉同質化。部分人對提高農民地位，加快工業反哺農業、城市支持農村並不認同，甚至將城市與農村、市民與農民對立起來。
第二，現代農業經營體系建設滯后。現代農業的本質特征是構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系。而當前西部地區農業經營體系呈現出集約化不足、專業化不深、組織化不高、社會化不廣的現狀。
第三，空間要素集聚不夠。受市場經濟發展水平的影響，西部地區在基礎設施建設、經濟總量、社會服務等方面明顯滯后，直接導致了城鎮規模較小、生產要素的容納能力弱、空間要素集聚程度低。與東部相比，西部大中型城市較少，導致小城鎮的輻射帶動能力有限，缺少能夠促進城鄉協同發展的大的城市群和產業帶。這些原因都限制了西部地區空間要素集聚水平，不利於發揮城鎮對農村的輻射帶動作用。
第四，城鄉發展一體化載體建設滯后。城鄉發展一體化的載體是產業。從西部農村現狀來看面臨的問題也較多，一是特色產品開發不足，一些地區忽視特色農產品的開發，雖然有一些設施農業，但基本停留在示范階段，推廣價值較小﹔二是龍頭企業發展滯后，一些地區農產品加工企業規模小，農業產業鏈沒有形成，農產品附加值有待提升﹔三是特色產業和產業集群沒有形成，一些地區產業規劃缺乏長遠設計，沒能形成集聚，導致競爭力不強。
第五，農村公共服務滯后。農村公共服務組織建設不到位，服務體系不完善，服務能力差。一是戶籍制度將城鄉居民分割開來，有研究認為，如果將城鄉居民實際享有的社會保障和社會福利貨幣化，那麼城鄉居民之間的收入差距將會擴大近40%。二是在城鄉二元體制下，教育資源高度集中在城市，導致農村教育資源短缺、教學設施落后、師資力量薄弱、教學質量不高，使得農村人力資本積累不足。三是地方政府和企業通過限制農民工工資和社會福利，獲得了經濟增長所需的資本積累和低勞動力成本的企業競爭優勢，至今尚未形成城鄉統一的勞動力市場，進城農民工難以享受與城市居民平等的就業機會。
2. 推進西部地區城鄉發展一體化的對策。
第一，培育與城鄉發展一體化相適應的市場化觀念。中國城鄉差距源於城鄉發展中的市場化差距。一般來說，城市的市場化程度高，農村的市場化程度低，而市場經濟是生產要素集聚的經濟，而自然經濟是生產要素分散的經濟。目前我國農村生產要素處於分散狀態，導致了農村的生產組織機制、資源配置機制、利益分配機制滯后。從一定意義上說，城鄉發展一體化的過程實質上就是農村生產要素集中的過程。按照生產要素集中化的市場經濟原則轉變觀念：一是轉變把所有農村都建設成為新農村的觀念，樹立按照要素稟賦差異的原則分類進行農村建設的理念﹔二是樹立生產要素集中理念，採取土地流轉、撤鄉並鎮、人口遷移、教育資源集中等措施推動農村要素集聚﹔三是樹立西部地區城鄉發展一體化就是推進城鄉市場經濟發展一體化的新理念，將城鄉發展一體化進程納入地方政府官員的業績考核指標體系﹔四是樹立“社會主義新農村建設”和解決“三農”問題不只是農村的事,也是城市的事的理念。從輿論宣傳上致力於消除對農民工的歧視、減少城市對農村勞動力流入的種種限制。
第二，探索適應西部特點的新型農業經營體系。針對西部農業經營體系滯后的狀況，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系。一是在維護農民土地承包經營權的前提下，完善土地使用權轉讓機制，盤活農村土地資源，促進土地向農業企業集中，發揮土地規模經營優勢﹔二是以特色農產品為依托，完善與推廣專業合作社等組織形式，提高農業生產的專業化水平﹔三是不斷完善“合作社+企業+園區”、“農戶+企業+園區”等多種形式的新型農業組織體系，提高農業生產的組織化與社會化水平。
第三，繼續做大縣城、合並鄉鎮，調整村庄結構。一是繼續做大縣城。拉大縣城框架，加強縣城的基礎設施和公共服務能力建設，發揮縣城的輻射帶動作用。二是合並鄉鎮。按照產業集聚、人口集聚、基礎設施集聚的原則，調整鄉鎮結構，擴大鄉鎮規模，建設好大鎮（中心鎮），架起縣城與鄉村要素流動的橋梁。加強鎮政府所在地的基礎設施建設，促進商貿流通業與其它服務業的發展，改善群眾生活條件。三是調整村庄結構。村庄是農村城鎮化的基礎。村庄規模的擴大，既有利於實現農業規模經營﹔也有利於改變農民單家獨戶的生產方式與自給自足的生活方式，破解中國農民幾千年來形成的自然經濟文化，提高市場化程度﹔更有利於改變西部農村基礎設施和公共服務布局分散的狀況。為此，根據西部地區城鎮化和新農村建設的實際，對規模較小的自然村繼續進行調整，以條件較好的行政村為基礎，打造千人村、萬人村，提高生產要素的集中度，促進農業現代化。
第四，發展西部特色的農村產業。利用深入推進西部大開發的機遇，著力推進產品—企業—產業—產業園區建設。一是依托當地資源優勢，培育具有發展潛力的特色產品﹔二是以特色產品為依托培育龍頭企業，加大對龍頭企業的支持力度，發揮龍頭企業的帶動作用﹔三是以龍頭企業為依托，培育特色產業，建設特色產業園區﹔四是以園區為依托形成特色的產業集群，為西部地區城鄉發展一體化夯實基礎、搭建載體。
第五，推進公共服務均等化。一是在發展條件與財政狀況較好的西部地區，依靠地方政府財政支持，加大教育布局的調整、醫療衛生資源的整合以及社會保障體系的建設，不斷縮小城鄉公共服務差距﹔二是在發展基礎薄弱的西部地區，依靠中央政府和地方政府的雙重財政轉移資金，有針對性地解決公共服務均等化問題。
（作者單位：西北大學經濟管理學院）
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