目前城管執法存在一個很嚴重的問題，就是脫離群眾、脫離國情。城管工作非常復雜，城管部門在執法工作中經常會跟其它職能部門有聯系，但有些部門現在認為，這只是城管一家的事情，持事不關己、多一事不如少一事的態度，站在旁邊看熱鬧或者看笑話。這種狹隘的“小城管”觀念對於做好城市管理工作有害無益。
應當看到，城市管理是一個城市政府應該做的事情，很多城管工作需要多個部門共同完成，更需要城市政府統籌協調，應當視為城市政府的職能。我認為一定要從“小城管”理念轉變為“大城管”理念，否則很多問題難以解決。
還有一個情況：一個城市分為好多功能區，需要進行科學的規劃、建設和管理。例如需要先規劃、建設好某個功能區，后續才便於該功能區展開正常的運營、運轉、維持，這叫“規劃在前、建設在中、城管在后”。如果上游、中游環節的規劃、建設部門，根本不考慮下游環節的城管執法，在規劃的時候就沒考慮好，建設的時候就沒有做好，存在一大堆不科學、不合理，難運行、難持續的城市規劃和建設問題，把問題都丟給下游環節的城管，那麼城管隊員都變成神仙、都累死了，也沒法做好城管工作。所以狹義的部門管理觀須要回歸於科學的城市管理觀，樹立“大城管”觀念，城市管理應當作為政府職能並進行統籌協調，否則日益繁重的城市管理任務根本完不成。
城市是所有市民的生活共同體和命運共同體。城市管理不但要樹立政府職能觀，由城管部門一家挑擔變為政府及其職能部門共同挑擔，也即地方政府負責、城管部門執行、其他部門配合，而且要由單純政府職能進一步回歸於政府和社會的共同責任，這是現代民主行政的要求。當城市管理出現問題時，大家都在批評城管部門，可是，其他政府部門也盡到了自己的責任麼？進一步問，許多的企業、事業單位及其他社會組織做出了什麼貢獻？廣大市民又該承擔什麼責任？如果沒有其他社會成員（包括機構和個人）的參與、配合和行動，那麼大的現代城市，幾百萬人口，僅靠幾百、千把人的城管隊員，就能把這個城市共同體管好麼？
很多城市都在更新觀念、創新制度，推進管理創新，提升管理生產力。在觀念問題解決之后，還有制度不完善的問題也需要解決。通過帕累托改進來推動城管改革是有可能的，也即推出某個改革創新舉措，如果沒有一位成員的利益受損、生活質量下降，但至少有一部分成員由此獲益、生活質量提升，就值得推動此項改革創新舉措。例如，南京今年3月1日就開始實施一部新的地方性法規《城市治理條例》，在全國首次把城市管理的提法轉變為城市治理的提法，通過多種體制、機制和方法創新，把復雜疑難的城市管理難題由政府官員和市民代表共同商討做出改善決定加以解決，以期實現政民合作、共同治理，其探索實踐值得關注。
治理是上個世紀八十年代開始出現的公共行政理念，許多管理和服務不再視為單純的行政機關的職能、職權和職責，而是作為區域內所有成員的共同責任，由單純的行政管理走向共同治理，由政府和民眾共同治理城市，建設城市社會共同體成為社會成員的共同責任。
須知城市管理既是城管部門的事情，也是其他部門的事情，也是社會組織的事情，也是人民群眾的事情。行政法有個術語叫做“參與行政、合作行政”，就是走向共同治理，這是行政民主化的表現和要求，也是一種世界潮流。隻有這樣進行革新，城管部門才能完成越來越艱巨的執法任務，否則城管部門就會孤軍奮戰、單打獨斗，就會越來越被動，這樣下去沒有出路。
參與行政、合作行政是一個世界潮流。國外也有城市管理的難處，也在尋找革新出路。我在日本考察時，注意到日本的街頭執法，例如治理機動車、自行車亂擺放的交通管理，參與管理的人員幾乎都是退休的老頭、老太太組成的志願者，他們配合執法機關進行管理，甚至承擔了多數的工作任務，維持了很好的交通秩序。我國香港特區的社區治安、居民互助、違章提示等事項，也基本上是依靠眾多志願者在熱心維持推動。這樣的一種志願者參與、配合執法部門來完成城市管理任務的做法應該提倡。我們現在的交通協管隊員也可以、也正在做這樣的事，但不能一出問題就習慣性地把責任一股腦兒推給協管隊員。城管部門招聘協管隊員以后，應當對其進行系統培訓和嚴格管理，才有助於完成繁重的城市管理任務。
我的基本看法是，城市生活共同體的有效運行，需要發揮每一個組織、每一位市民的作用，讓廣大市民參與城市治理，成為城市政府的伙伴和助手，這既是時代要求和世界潮流，也是憲法和法律賦予他們的權利，是運用法治思維和法治方式解決改革發展難題的表現。換言之，城市治理的系統工程，需要多主體、多機制、多方式、多依據的現代執法觀念和制度，才能更有效地推動發展，實現法律效果和社會效果的統一，這是行政管理創新和社會管理創新的共同要求和契合點。可喜的是，許多地方、部門都在積極進行這樣的改革創新探索，多數革新舉措的效果是正面的，即便遇到挫折走了彎路，也應寬容對待，肯定探索精神。
（作者為中國人民大學法學院教授）
