劉旭濤：消解形式主義亟待干部考核變革

核心提示： 根除官場形式主義必須全方位創新干部考核機制，僅靠修修補補、局部調整，難以解決目前存在的諸多問題

應該說，近些年中央和各級地方黨委在強化領導班子和領導干部考核制度建設方面下了很大的功夫，但在具體實踐中有些根本性問題仍未得到解決，甚至解決形式主義的措施最終也演變成新的形式主義。這種現象應當引發人們深思：為什麼解決形式主義的措施總是難以取得實效，形式主義的根源在哪裡？當前官場形式主義之所以大行其道，無疑與干部考核制度存在的缺陷是分不開的。

問題一：干部考核制度是否真正得到有效貫徹落實

目前，從制度建設的角度看，與干部考核、干部選拔任用及其監督的相關黨內法規已經較為健全。但在具體實踐中，社會普遍反映的問題是，這些規定是否真正得到貫徹落實？是真落實還是假落實？如果是真落實，為什麼一些干部的素質能力、工作作風等並沒有得到群眾的認同，甚至出現許多“帶病提拔”的干部？其實，從現實角度分析，目前在我國官員選拔中起主導作用的仍然是“少數人選少數人”，而組織部門則根據主要領導的意圖，按葫蘆畫瓢，用規定的考核辦法走一遍過場。盡管考核辦法中也有“民主測評”、“個別談話”、“民意調查”等方面的規定，但對於其他大多數人來講，由於對這些候選人的個人信息並不十分了解，一般也與自身實際利益無關，因此基本上屬於“局外人”，所謂民主測評、民意調查，多數情況下只是走個形式而已。因此，在實際操作中，想要晉升的官員基本上還是抱著“對上不對下、對內不對外”的心態。

這種“少數人選少數人”的干部選用方式很容易造成官場中的形式主義。道理很簡單，如果只是少數人說了算，勢必會促使官員形成為少數人服務而不是多數人服務的思想。是不是符合群眾利益、符合長遠利益、符合科學發展，都成為不重要的東西，關鍵是掌握官員晉升權的領導滿意不滿意、高興不高興，因此各種“投上級領導所好”、“讓上級領導臉上添彩”的“刮風”、“跟風”等行為以及“亮點工程”、“形象工程”就成為這些官員的必然選擇。應該說，從官場中的游戲規則來看，各級領導都有升遷的壓力，在自己的任期內也有干出政績的沖動，下級干好了，上級的政績無疑也會跟著水漲船高。因此，自上而下、層層傳遞的好大喜功和急功近利就成為官場中一種必然的現象。

問題二：干部考核制度是否真正體現了科學發展的要求

目前各地的干部考核辦法主要依據的是2009年中央印發的《關於建立促進科學發展的黨政領導班子和領導干部考核評價機制的意見》、《地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價辦法（試行）》、《黨政工作部門領導班子和領導干部綜合考核評價辦法（試行）》、《黨政領導班子和領導干部年度考核辦法（試行）》，即所謂“一個意見、三個辦法”。內容上確實重點強調了科學發展和正確政績觀，方式上也引入內部民主測評、外部民意調查等手段，考核周期也兼顧了任期考核和年度考核相結合。如果完全按照上述“一個意見、三個辦法”來操作，按理說應該會減少甚至杜絕官場上的各種形式主義歪風。但實際效果並沒有像文件剛出台時所宣傳的那樣，形式主義似乎有愈演愈烈的趨勢。由此可見，現有的干部考核制度並沒有從根本上抑制官場形式主義的行為，沒能真正引導地方黨政領導班子按照科學發展觀和正確政績觀的要求實實在在地促進地方經濟和社會的發展。這裡既有考核技術本身的問題，也有相關配套制度的問題。

從考核技術角度看，目前的干部考核制度仍有待於改進和完善。一是雖然從規定上看，考核內容似乎體現了科學發展觀和正確政績觀的要求，但具體什麼是符合科學發展觀和正確政績觀的內容，規定中並沒有詳細具體的描述，從而導致各地各部門的理解也存在著差異﹔二是從考核方式上看，盡管看似有完整的“民主推薦、民主測評、民意調查、個別談話、實績分析、綜合評價”等六大環節，看起來有來自多方面的評價主體和信息渠道，但由於評價人通常對候選人情況並不了解，或者被調查對象礙於復雜人際關系不願反映真實情況，因此在很多單位的實際考核中存在一定的形式主義、“走過場”等現象﹔三是從考核方法上看，許多單位僅僅憑票取人，看似民主和客觀，但卻容易導致“老好人現象”、“暗地拉票”、“怕得罪人”等現象的出現。

根除官場形式主義必須要全方位創新干部考核機制

對人的考核是一個世界性的難題，如果僅僅從技術層面去考慮是遠遠不夠的。從世界各國的經驗看，對人的考核評價不能完全依賴於技術本身，而且還取決於是否具備有利於這些技術充分發揮作用的外部環境。比如，所謂正確的政績觀，往往是長遠的、潛移默化的、並非驚天動地的績效，通常需要較長時間的觀察和驗証，而目前許多單位存在著主要領導調任頻繁、任期較短的現象，因此對領導干部任期內績效考核結果的有效性、客觀性帶來很大的困境，而且考核周期短也容易助長一些領導急功近利的思想。還有，目前對干部選拔任用的失職、失察、“帶病提拔”的責任追究遠遠不夠，盡管2011年中央頒布了干部選拔任用工作四項監督制度，但真正因此承擔責任的領導人和相關部門、相關案例並不多見。

因此，根除官場形式主義必須要全方位創新干部考核機制，僅靠修修補補、局部調整，難以解決目前存在的諸多問題。

首先，要真正按照科學發展觀和正確政績觀的要求落實干部考核制度，使制度成為一種剛性約束。要防止“有制度不執行”或者“有制度假執行”的問題。干部考核制度不能成為一種“可有可無”或者“形有實無”的擺設，更不能成為一些上級領導佐証自己看中的人多麼優秀的工具。因此，在完善當前干部考核制度的基礎上，應強化對制度貫徹落實的監督力度，尤其是要對違背干部考核制度，造成大搞形式主義以及“帶病提拔”等社會反映強烈的問題，要加大選人用人方面的責任追究制度。

其次，要按照分類考核的思路，結合不同領導崗位的特點，進一步完善干部考核制度。目前的干部考核制度，雖然將一級黨政領導班子和個人與黨委政府工作部門領導班子和個人作了劃分，但仍比較粗放，沒有體現不同領導崗位的職業特點。按職業化、專業化而不僅僅是政治化的要求考核干部，是防止形式主義泛濫的有效措施。正因為如此，世界上多數國家的公務員隊伍劃分出政治家和事務官這兩大類。政治家是選任制領導，重點考量的是其民意基礎、政策主張、整體利益平衡等因素，最終靠其任期內的業績來體現﹔而事務官則考量的是其遵守職業規范和職業操守以及在其職業領域內的領導素質能力。雖然我國公務員隊伍沒有這種劃分，但在選拔不同領導崗位時，還是應該遵循職業化、專業化的規律，在考核內容、考核方式上應有所不同。

再次，要強化干部考核制度的配套措施跟進，使考核制度真正有效發揮實效。一是要保証干部考核制度與領導任期的配套和銜接，對重要崗位的領導要建立既往政績的“回溯考核”，從而有效遏制官員的短期行為。二是建立官員個人信息披露制度，如果僅靠組織人事部門去查，或者隻在小范圍內進行測評、調查，不僅很難確保信息的真實性和准確性，也會造成考核成本的提升，而一定范圍內的個人信息公開，不僅有助於減少官員的僥幸心理，而且也有利於大大降低考核成本。當然不同崗位的領導，其個人信息公開到什麼程度還需要進一步的研究。三是要強化干部選任的責任追究機制，在推薦、提名考核等各個環節，責任要落實到具體個人，尤其要防止“集體負責”蛻變為“沒人負責”。四是要進一步探索和完善領導干部競爭性選拔機制，比如對各級地方黨委政府的主要領導干部的任用，可否在上級組織部門考核、推薦的基礎上，在當地黨代會和人代會（或人大常委會）范圍進行差額競爭，這些都是值得進一步探討和研究的問題。

（作者為國家行政學院領導人員考試測評研究中心副主任、教授）