[摘 要] 統一領導是應急管理的一個基本原則，也是中國應急管理體制的一個有機組成部分，在本質上涉及的是應急管理的分權與集權關系問題。在現行政治制度和行政管理體制下，中國應急管理的統一領導需要重點應調節好三種關系：屬地與上級的關系、行政與專業的關系、救援與支援的關系。
[關鍵詞] 統一領導﹔職權界定﹔應急管理
突發事件的突發性、危害性和不確定性等特點，要求對突發事件的應急管理必須堅持統一領導，避免出現多頭領導、多重指揮致使應急狀態溝通協調成本的增加。無論是在其他國家，還是在中國，這一點都是應急管理研究者和從業者的一個基本共識。
在中國，統一領導和綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理一起，構成了應急管理體制的有機組成部分。[1]《突發事件應對法》規定，“縣級人民政府對本行政區域內突發事件的應對工作負責”，同時規定，“突發事件發生地縣級人民政府不能消除或者不能有效控制突發事件引起的嚴重社會危害的，應當及時向上級人民政府報告。上級人民政府應當及時採取措施，統一領導應急處置工作。”這就涉及一個重要問題：當突發事件超出縣級人民政府能力時，如何處理屬地管理與統一領導及分級負責的關系，從而有效貫徹突發事件狀態下的統一領導？這就成為現實應急管理工作中常常難以克服卻又必須面對的問題。
在中國現行政治制度和行政管理體制下，應急管理的統一領導需要解決分權與集權的關系，重點應調節好三種關系：屬地與上級的關系、行政與專業的關系、救援與支援的關系。
一、屬地與上級的關系
按照《突發事件應對法》，中國應急管理的統一領導，實際上是統一於“上級人民政府”的領導，最高級別自然是國務院。與此同時，《突發事件應對法》又強調，要遵循屬地管理原則，強調應急管理的屬地責任。這導致了在重特大突發事件發生時，各層級政府在有些時候分不清各自的職責都是什麼。
與聯邦制國家不同，作為單一制國家，中國的政治權力高度集中於中央政府，地方政府原則上需服從中央政府所制定的一些政策、所做的一起決定。然而，由於突發事件的緊迫性要求必須堅持並切實落實屬地管理原則，第一時間採取最有力、有效的措施進行相應。那麼，如何化解二者之間形似的矛盾呢？實際上，從根本上而言，二者並不沖突，需要做的是將應急管理的領導權力一分為二：政治權力和行政權力。政治權力歸屬於上級政府，乃至最高層級的國務院﹔行政權力歸屬於屬地政府，即事發當地的縣級人民政府。在政治方向與指導原則上，縣級人民政府服從上級人民政府的統一領導﹔而在應急管理的具體事務上，如風險評估、預案編制、應急救援等應急管理的行政事務，則由縣級人民政府負責領導。
擁有行政權力的縣級人民政府和擁有政治權力的上級人民政府各司其職。在突發事件發生時，由縣級人民政府全權負責響應工作。當突發事件的規模超出事發地縣級人民政府的應急能力時，根據《突發事件應對法》，縣級上級政府可以向市級人民政府請求支援，甚至根據需要通過市級人民政府向更高級別政府（省政府、國務院）請求支援。此時，所有上級政府的響應都應當界定為向事發地縣級政府提供的保障性支援，包括物資、信息、協調等方面。上級政府所提供的所有支援，都不得以取代縣級政府對於屬地應急管理行政領導權的擁有為前提，除非特大突發事件已經致使該縣政府無法行使應急管理行政權力。
為了保証縣級政府屬地應急管理行政權力，還需要指出的是，當前中國的《國家總體應急預案》和其他專項、部門預案，對於突發事件基本都劃分為了四個等級：Ⅰ級（特別重大）、Ⅱ級（重大）、Ⅲ級（較大）和Ⅳ級（一般）。其中，當突發事件為Ⅲ級（較大）以上時，需要市級（以上）政府進行響應。這一規定雖然在一定程度上以量化的方式明確了各層級政府的應急管理職責，但卻並不能科學地反映應急管理的按需響應，甚至在一定程度上還可能造成不必要的應急動員和資源調配浪費。例如，2012年8月26日，發生在陝西延安包茂高速公路安塞段的客車與運送甲醇貨運車追尾，造成了36人的特大死亡事故。[2]按照《國家安全生產事故災難應急預案》，“造成30人以上死亡（含失蹤），或危及30人以上生命安全，或者100人以上中毒（重傷），或者需要緊急轉移安置10萬人以上，或者直接經濟損失1億元以上的特別重大安全生產事故災難。” [3]這就需要啟動國務院層級的應急響應機制。然而，類似於這樣的交通事故，雖然造成了十分重大的傷亡，但從應急響應的角度看，並不需要投入非常多的應急資源，而更偏向於一個常規性的突發事件，事發地的縣級人民政府完全可以處置，需要跨轄區協調或上級政府進行支援的更多的可能在於道路交通的疏導上，並不需要動用國務院層級進行響應。
因此，當前各類預案有關突發事件分級的條款有待於更加科學化。如果仔細分析當前中國的各種應急預案的有關應急響應分級辦法，可以發現，這些分級辦法的依據無非有三種：（1）對人的生命財產已經造成或可能造成損失的程度。（2）對生態環境已經造成或可能造成損失的程度。（3）跨行政區域、跨領域（行業、部門）事件，需要跨區域、跨領域協調。實際上，將前兩項辦法作為應急響應的分級依據，並沒有太多的適用性和實用性，因為有些事件造成了重大人員傷亡或重大環境污染，但並不需要太多的救援力量，並沒有超出屬地政府的應急能力，如重大交通事故。隻有第三項出現了跨行政區域的突發事件時，才適用於請求上級政府支援的情形，才需要上級政府進行必要響應和協調保障。所以，為了真正落實屬地管理原則，突發事件響應的分級劃分，應當根據現有應急資源情況，具體由屬地政府根據突發事件的性質、種類和規模來決定。
二、行政與專業的關系
應急救援是一項綜合性工程，特別是在大型災害中的救援，需要政府各職能部門與救援隊伍之間親力合作，才能有效減緩和控制災害。與此同時，救援在很多時候又涉及專業性、技術性問題，需要一定的專業技能和豐富的救援經驗才能較好應對。[4] 因此，在吸納專家智力支持的同時，應當保障專業的救援指揮人員在救援決策中的相對獨立性。
在指揮決策方面，《突發事件應對法》規定，“縣級以上地方各級人民政府設立由本級人民政府主要負責人、相關部門負責人、駐當地中國人民解放軍和中國人民武裝警察部隊有關負責人組成的突發事件應急指揮機構，統一領導、協調本級人民政府各有關部門和下級人民政府開展突發事件應對工作﹔根據實際需要，設立相關類別突發事件應急指揮機構，組織、協調、指揮突發事件應對工作。”[5]這些規定對指揮權與領導權之間的界定存在一定的模糊性，和屬地管理原則之間也存在著一定的沖突性。上述規定將應急指揮權和應急領導權相混淆，在一定程度上劃等號。實際上，領導並不能等同於指揮，而是包括指揮，此外還包括協調、溝通、激勵等內容。[6]在應急狀態下，統一領導至關重要，但其更重要的功能在於保障溝通協調的統一性方面﹔而在救援實施方面，則更應強調屬地管理原則，即由事發地的救援機構負責具體救援指揮工作。
在行政與專業的集權與分權關系方面，德國的經驗尤其值得借鑒。一方面，德國將領導權與指揮權相區分。事發地政府的縣長或市長掌握絕對領導權，承擔與救援有關的政治責任，也可以擔任行政-組織指揮部的總指揮，但一般不替代戰術-操作指揮部總指揮的指揮職能。另一方面。德國將行政責任與專業救援責任相分離。行政責任部分由行政-組織指揮部總指揮負責，專業救援責任部分則由戰術-操作指揮部總指揮負責。兩個指揮部相互交換信息、溝通協調，但各司其職，互不干涉。戰術-操作指揮部的總指揮在救援決策中具有較強的相互獨立性，行政-組織指揮部負責的是有關救援的行政協調和綜合保障工作。需要指出的是，由於縣長或市長在應急管理方面擁有絕對領導權，在法律上和理論上，他有權力接管戰術-操作指揮部的總指揮工作，但在此種情況下，該縣長或市長要負責所有與專業或技術救援指揮有關的責任。因此，在實踐中，德國很少有縣長或市長接管戰術-操作層面的救援指揮工作。無論是領導權與指揮權相區分，還是行政責任與技術責任相分離，其最終目的都是強化專業的救援指揮人員在具體救援中的決策相對獨立性，盡量避免行政部門對技術和專業救援工作的干擾。與德國形成鮮明對比的是，在中國，出於擔心事后問責的緣故，在很多時候，當突發事件發生時，一些行政領導常常都是沖在前方，提倡所謂的“靠前指揮”。這一方面不一定能達到其初衷，因為多數行政領導並不具備應急救援所需的專業知識﹔另一方面，還很可能給負責具體技術救援的人員帶來負擔，因為技術救援人員還需要花費一定的時間“服務”於領導。
實際上，中國也並不是沒有類似於德國那樣在應急救援時的行政與技術相分權的情況。根據《中華人民共和國消防法》，在滅火救援時，“縣級以上地方人民政府應當組織有關部門針對本行政區域內的火災特點制定應急預案，建立應急反應和處置機制，為火災扑救和應急救援工作提供人員、裝備等保障。”“公安機關消防機構統一組織和指揮火災現場扑救，應當優先保障遇險人員的生命安全。”“根據扑救火災的緊急需要，有關地方人民政府應當組織人員、調集所需物資支援滅火。”[7] 也就是說，在滅火救援時，消防部門建立現場救援的指揮機構，並全權指揮，屬地政府建立的有關指揮機構，則負責為現場指揮機構提供必要的應急保障。這實際上與德國的戰術操作指揮部和行政組織指揮部之間的關系異曲同工。可惜的是，中國應急救援的行政與技術的分權，僅限於消防滅火領域。中國政府應當在更大范圍內推廣這種應急救援指揮的分權模式，將其擴大到所有突發事件救援的領域，並從法律上進行規定。如此，可以使行政組織和技術兩個層面的機構和人員都在法律框架內各司其職，一方面可以使行政領導不再疲於奔命，免受問責的擔心﹔另一方面，也可避免行政權力干擾技術救援，技術救援人員可以更加關注於救援實施的具體工作，並在技術上對此負責。
三、救援與支援的關系
突發事件發生時，各種救援力量都會全力以赴前往救援。但是，當不同類別的救援組織同時出現在一個災害現場時，由誰來統一指揮？這是一個十分重要的問題，如果處理不妥，可能導致救援現場陷入混亂無序的場面。在這個問題上，很多應急管理體系建設相對成熟的國家都明確了“第一時間抵達現場的救援力量為現場救援指揮力量”。在多數發達國家，由於消防隊伍都是當地的第一時間相應力量，因而事實上當地的消防隊就成了現場救援的指揮力量。在美國，第一個抵達現場的消防部門或單位擁有事件處置的指揮權，最初負責指揮的指揮官需承擔指揮職責，直到事件已經穩定、結束或轉移。[8] 在意大利，法律規定，突發事故現場隻有消防和醫療部門具有指揮權，警察、軍隊、環保等其他參與人員必須聽從其指揮。意大利消防部門是開展應急現場處置的專門機構，具備應對各種突發事件的專業知識（尤其是環保專業知識）並配置了完備的專用設備，包括配備有化學、生物及核與輻射、病毒等定性、定量的應急監測設備。一旦發生突發事件，要第一時間趕赴現場，通過監測，確定事件性質、快速劃定污染區域范圍並封鎖現場，開展現場處置工作，同時通知相關部門提供支持。醫療隊則根據污染物的危害性質來確定如何救護受污染的人員並對周邊居民進行防護。[9]德國也是如此，事發地的消防隊伍是戰術救援的指揮力量。
雖然中國的《消防法》明確了各地依托公安消防建立綜合應急救援隊伍，作為當地的基礎救援力量，但尚未明確不同救援隊伍之間的指揮權問題。在多個救援隊伍同在一個救援現場時，常常出現互相“扯皮”的現象。因此，中國應當通過立法，規范救援現場的指揮權問題，根據國際慣例，明確由事發地的消防隊伍作為現場救援的指揮力量，負責指揮現場技術救援工作，協調救援所需的應急資源，並承擔與現場救援實施有關的責任﹔其他救援隊伍均為支援力量，服從當地消防隊伍的指揮，配合消防隊伍開展救援工作。
參考文獻
[1]中華人民共和國突發事件應對法.第四條,2007-8-30.
[2]許祖華等. 陝西延安特大交通事故確認共36人死亡 僅3人逃生[DB]. 新華網，2012-8-26.
[3]國家安全生產事故災難應急預案. 新華社北京，2006-1-22.
[4]張磊. 應急救援隊伍建設：德國模式及借鑒[J]. 國家行政學院學報, 2012(3):127.
[5]中華人民共和國突發事件應對法. 第八條, 2007-8-30.
[6]張成福等. 公共危機管理理論與實務[M]. 中國人民大學出版社, 2009, p.289.
[7]中華人民共和國消防法. 第四章, 2008-10-28.
[8]Firescope California, Incident Command System for Fire Department Structure Fire Operations, November 1st, 1994.
[9]魏岩. 健全環境風險防范機制建立統一調度的應急管理指揮體系[J]. 北方環境, 2011(1):175-177.
來源：《行政管理改革》
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