[摘 要] 人口管理是政府的一項基本職能。從世界范圍看，近年來，各國都在積極改革和完善人口管理制度。人口管理的重心從對人口的控制轉向了對人口的服務，並且通過提供普惠性服務或專門性服務，實現對人口更為有效的管理。本文總結了世界各國人口管理制度的探索和經驗，並提出借鑒國外經驗，從完善國家管理制度和推進整體政府建設的高度等五個方面構建中國特色的人口管理制度。
[關鍵詞] 人口管理 住民票 人口登記 中國特色的人口管理制度
社會管理說到底是對人的管理和服務，而人口管理既是社會管理的組成要素，也是社會管理的基礎。通過良好有效的人口管理，可以了解和調節人口的數量、結構和變動情況，為其他社會管理提供可靠的資料與數據，確保各項管理和服務能夠延伸到特定的對象。
服務是現代人口管理制度的基本取向
人口管理是政府的一項基本職能，從古至今，各國政府都很重視這項職能的行使和完善。早在中國戰國時期，著名的《管子》一書就提出來，“夫爭天下者，必先爭人”，並且提出了許多至今依然富有啟發意義的人口管理原則和方法。近代以來，隨著人口流動性的增強，社會權利意識的提高，國家間競爭的激烈化，各國政府逐漸認識到人口不僅是統治的對象，也是國家力量的源泉，因此要通過統計、登記等各種方法來了解他們，利用衛生、教育等新的手段去調節人口的數量與質量。這些變化反映了人口管理原則的重大轉變，即把人口不僅看作是國家治理的對象，還是國家治理過程的主體和參與者。這種轉變的直接結果就是人口管理的重心從對人口的控制轉向了對人口的服務，並且通過提供普惠性服務或專門性服務，實現對人口更為有效的管理。
日本現代人口管理制度的變化生動地說明了人口管理是如何從控制轉向服務的。日本從明治時代開始，制訂了戶籍法，建立了較為嚴格的戶籍制度。以家庭為單位標明每個人的身分、夫妻關系、父子關系等，不滿20周歲的成年人不能單獨立戶。但是日本憲法規定了自由遷移權，更重要的是，隨著現代化和城市化的快速發展，人口的流動性大大提高，出生地為基礎的戶籍制度已經無法實現掌握人口變動的功能。居住地為基礎的“住民票”的作用日益凸顯出來，成為人口管理的主要依據和手段。
與戶口卡相比，住民票有兩個突出特點：一是它是以個人居住地為基礎建立的，並且可以隨著居住地的變化而轉移﹔二是它具有獲得多種公共服務的功能，是行使權利、獲得公共服務的合法証明。日本人在進行選舉人或候選人登記、接受義務教育、辦理國民健康保險、國民年金保險(退休金保險)、登記納稅等都需要先出示住民票。由於這些公共服務涉及到居民的切身利益，所以，即便沒有強制規定居民搬遷到新居住地必須到當地管理部門登記，但是居民都會主動按期完成登記。因此，日本的人口管理實現了寓管理於服務、以服務求管理的目標。
住民票在功能上對戶籍卡的替代，也說明了現代人口管理在對象上是對流動而非靜止的人口的管理，在價值取向上是對居民社會政治權利的維護和保障。隻有使全體人口能夠克服地區、部門、族群等障礙，平等地享受國家提供的各項公共服務，充分行使法律保障的各項權利，才能減少甚至避免人口流動帶來的各種問題和沖擊，確保現代國家的三要素（人口、領土和主權）保持穩定。從這個意義上說，有效的人口管理是國家存在的基本前提。
住民票作為獲得多種公共服務乃至基本權利的合法証明，進一步說明了現代公共服務的兩個基本特點：一是，公共服務雖然是由具體的政府部門或公共機關提供的，但是不同類型的公共服務不是孤立的，而是相互銜接、相互配合的，之所以如此，根本原因在於這些服務依靠的是統一的人口信息。依靠准確完整的人口信息，每個具體的政府部門不需要繁瑣的手續來甄別服務對象，既方便了居民，也提高了效率﹔二是，公共服務雖然是由地方政府具體負責的，但是不同地區，乃至城鄉之間的基本公共服務是統一的，因此流動的人口不用擔心基本公共服務沒有保障。也正是因為如此，跨地區流動的人口才會主動去和移入地政府接觸，辦理享受基本公共服務的手續。人口管理就這樣和其他公共服務形成了有效的互動關系，相互促進，相互支持，從而保証了現代公共服務的普遍性和廣覆蓋。
世界各國人口管理制度改革的探索和經驗
從世界范圍看，近年來，各國都在積極改革和完善人口管理制度。有四個因素在其中發揮了突出作用：首先，“9•11”事件之后，恐怖主義已經成為了各國政府共同面臨的重要問題。恐怖事件的發生和人口的流動、特殊人群的行為有著直接的關系。如何通過人口登記和統計，了解人口的動向，成為了許多國家人口管理的首要任務。其次，隨著經濟全球化的快速發展，國家間的競爭日益激烈。人力資源的競爭成為國家間競爭的重要內容，也是提高競爭力的基礎。如何在人口在國際范圍內大幅度流動的前提下，提高本國人口的素質，穩定本國人才隊伍，成為人口管理的重要內容。第三，人們的權利意識不斷增強，人口的統計和登記工作都面臨著獲得完整准確數據與保護公民或居民隱私權之間的沖突問題。第四，在聯合國統計司的積極推動下，各國人口統計和登記工作在制度、機制、技術、標准等方面，都有了較大的發展。這尤其體現在發展中國家。
各國為了完善人口管理制度，做了許多方面的創新探索。簡要地說，主要有以下幾個方面：
（1）加強人口登記和統計相關部門之間的協調。無論採取的是集中體制還是分散體制，各國都在加強核心部門的權力，以便對最后的人口數據進行統一編輯和管理。以印度為例，印度的各級人口普查機構與各級行政管理機構保持著協調。各級行政官員，如計劃、稅務人員等被指定為各級的人口普查官員，他們除日常例行公事外,還承擔人口普查方面的任務，包括指定和訓練統計人員，領導並監督每一個階段的普查工作。此外，為了管理好移民問題，許多國家也在通過簽訂多邊國際協議的方式，來規范和協調移民問題。
（2）不斷修訂和完善人口登記和統計的相關標准，確保各種數據的完整性，避免數據的重復和遺漏。以美國為例，出生証明標准已經修改了11次，死亡証明標准修改了10次。最近的一次標准修改工作在2003年完成的，修改了出生、死亡和胎死証明。
（3）充分利用電子技術的發展，提高人口登記和統計的效率，加強數據庫的建設。以德國為例，針對各地登記程序和過程、軟件系統不同導致的信息交流與共享困難，德國登記系統進行了標准化信息交流機制的建設，整合立法、財政資源等進行合作，開始所謂的“XMeld”項目。其中最基本的就是民事登記信息內容和程序的統一。除此之外，作為歐盟委員會聯系各成員國登記信息的泛歐洲登記信息“RISER”項目的一個組成部分，“XMeld”項目還承擔國際登記信息交流的職能。此外，美國、印度等國也在利用新的信息技術採集個人數據，以更全面地掌握人口動態。
（4）充分發揮社會力量，參與到人口普查和登記工作中。這既可以普及人口知識、提高人口意識，也能動員更多的社會力量參與到人口數據分析、人口登記統計手段不斷完善的過程中。以美國的“社區調查法”為例，1985年由抽樣專家提出，1996年正式試點採用。到2000年，已經擴大到了1200多個縣，分布在美國各個州。社區調查法對於彌補人口普查的缺陷，及時掌握人口的最近動態發揮了很大的作用。此外，在人口登記數據的分析中，以美國為代表的一些國家也在積極引入外部科研力量，加強對數據的分析和利用。
（5）不斷提高人口登記的質量，探索用人口登記來替代間隔較長的人口普查。荷蘭、丹麥等國由於有高質量的人口登記系統，已經建立了完善的人口普查數據庫，所以近年來積極探索整合日常的人口登記數據，實現對全國人口的普查。
借鑒各國經驗，構建中國特色的人口管理制度
綜觀各國人口管理制度的發展變革，有以下可資借鑒的經驗：
第一，要從完善國家管理制度的高度來構建人口管理體制。人口管理既是國家行政制度的必要組成部分，也是其他制度有效運行的支持性制度。人口管理做得好的國家，都通過專門法律或者法律條款對人口統計和登記工作進行規定，以提高這項工作的合法性。有的國家還規定了懲罰條款，確保國內居民能配合人口登記和統計工作的開展。此外，也要通過立法來保証人口數據的安全，保護個人的隱私。
第二，要從推進整體政府建設的高度來改革人口管理。人口管理涉及到多個部門。面對流動的人口，不能各自為政，必須加強協調，加強人口信息的統一。從世界范圍看，無論是採取集中體制的國家，還是採取分散體制的國家，收集到的人口統計和登記數據都最后是由一個專業機構負責統一整理編輯的。這樣避免了部門分割導致的數據分散以及數據間的矛盾。
第三，要通過構建合理的機制，運用先進的手段來提高人口管理的精細化水平。人口管理是對人的直接管理，必須適應人的發展需要。各國在實踐中都在積極探索適合本國人口規模、特點的人口管理機制，並且充分利用信息技術發展的成果，構建統一、准確的人口數據庫。兩個方面的經驗尤其值得重視：一是人口管理基本上採取的是居住地為主、出生地為輔的管理原則﹔二是人口信息的採集標准趨於統一，相關部門建立的數據庫能夠兼容，以最大程度減少信息的重疊和錯誤。
第四，要以改善公共服務為目標加強人口管理相關部門和人員的能力建設。能力建設既包括日常的培訓、新技術和方法的掌握，也包括要加大技術設備的更新、資金的投入和人員的增加，更包括現有部門的內部改革以及新部門的設立。但是，能力建設的根本目的不是控制住人口，而是更好地服務人口。
第五，要以獲得社會更充分的理解和支持為目標來發揮社會的力量，讓更多的主體有序參與到人口管理工作之中。比如，對於人口數據，要有針對性地進行開放研究。要通過有效的方式，讓更多的研究機構參與到人口統計和登記數據的整理和分析工作之中，並且要鼓勵通過試點的方式，檢驗和完善它們提出的新的方法和手段。
胡錦濤同志曾經說，社會管理，說到底是對人的管理和服務，涉及廣大人民群眾切身利益，必須始終堅持以人為本、執政為民，切實貫徹黨的全心全意為人民服務的根本宗旨，不斷實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益。人口管理，作為社會管理的重要組成部分和其他管理的重要支撐，直接涉及到人們的生活，直接關系到人們的利益。人口管理體制的改革創新，必須高度重視廣大人民群眾的要求和關切，在充分發揮已經取得的有益經驗的基礎上，適應新的環境，努力創新，不斷提高人口管理的科學化水平，為中國特色社會管理體系的構建打好基礎，做好服務。
來源：《行政管理改革》
| 相關專題 |
| · 《行政管理改革》 |
