民意表達與地方政府的公共決策

[摘 要] 暢通民意表達是地方政府提高公共決策質量的重要途徑。我國已建立保障民意表達的基本制度體系，但實踐中仍存在諸多體制與運行機制方面的障礙。提升決策過程民意表達的效能，地方政府要構筑多層次的民意表達網絡，完善民意表達的法律制度體系，改進民意主體的表達效能，增強對民意訴求的回應能力。

[關鍵詞] 地方政府﹔公共政策﹔民意表達﹔行政機制

政府決策是政府分配社會價值、解決社會公共問題、實現社會公共利益的重要手段，也是塑造、維護社會公共秩序的一種力量。在影響政府決策過程的各種因素中，民意表達是最不可忽視的重要變量之一。民意表達是公民個人或社會群體經由一定的渠道和路徑，向公共權力機構以及社會系統闡述自己的利益訴求、表達自己的意見和態度，以滿足其自身利益需求或實現其利益目標的行為。由於政府決策是一個沿著“問題——社會問題——公共問題——公共政策問題”環節的發展過程，一個“問題”隻有為民眾注意、思考與議論，形成“社會問題”並且清晰准確地向政府有關部門“表達”出來，上升為“公共問題”，政府採取行動試圖去解決，並將其列入政府議程，才會成為“公共政策問題”。所以，民意表達始終是推動社會問題、公共問題上升為政府議程的基本元素。

一、民意表達之於地方政府

政策決策的價值評估

地方政府維護民意表達，是促進依法行政和民主決策的重要手段，也是提高公共決策質量的有效途徑。黨的十八大要求：“確保國家機關按照法定權限和程序行使權力。堅持科學決策、民主決策、依法決策，健全決策機制和程序”，“凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見”。

（一）充分的民意表達有利於地方政府的科學決策。廣開言路、傾聽民意，讓不同利益群體的意見順暢表達，這是民主決策、科學決策的重要特征。由於社會成員的社會分工不同，利益要求也就不同。平衡好這些利益關系，須以民意的充分表達為前提。民意表達能夠提供社情民意，反映廣大民眾的意見與要求，從而為決策層提供豐富的信息資源，使決策更切合實際，更好地解決民眾問題，滿足民眾需要，也使決策易於為民眾接受，減少決策在執行中的阻力。

（二）有效的民意表達有助於緩解地方政府與民眾之間的矛盾。目前，我國仍處於社會矛盾的高發期，公民的政策參與意識和利益訴求日益凸顯。疏忽民意、阻礙民意表達往往成為群體事件的導火索。地方政府了解民意、吸納民意，培育和建構社會訴願機制，有利於排解民怨與不滿。正如鄧小平所說：“一個革命政黨，就怕聽不到人民的聲音，最可怕的是鴉雀無聲。”[3]中華人民共和國憲法第27條規定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督努力為人民服務。”因此，地方政府保障民意表達的權利，拓寬民意表達渠道，營造民眾表達自由的政治環境，是地方政府政策決策有效實施的政治前提。

（三）保障民意表達能夠提高地方政府決策的合法性。公共政策的價值目標在於它必須得到公眾的認可。如果缺乏來自目標群體的認同，公共政策合法性的基礎就會削弱。要贏得社會公眾的廣泛認同，必須尊重公民在政策制定過程的民意表達和廣泛參與。充分的民意表達和政府的積極回應，是縮短公民與決策者之間距離的有效方法，也是減少政府與受損群體發生沖突的重要途徑。

二、地方政府決策過程保障民意表達的政治體制架構

民意表達有多種形式，其中直接的表達方式有投書、上訪、集會、游行、演講、傳單、簽名、出版、信息傳播等﹔間接以代言人進行表達的有推舉代表、民選官員、參加政黨和形成利益集團等形式。就其體制架構而言，我國已經建立了保障民意表達的基本制度體系，同時初步探索了一些制度與技術融合的民意表達新途徑，如引導網絡表達、媒體表達和NGO的民意表達等。

（一）人大與政協是制度化民意表達最具權威性的渠道。人民代表大會是我國最重要的民意表達機構，也是我國現行政體框架下地方政府反映民意、整合民意的主渠道。地方人大代表來自地方各領域、各層次，與基層民眾聯系十分密切，應該能真實反映民眾的意見和要求。近年來，地方人代會在促進民意表達方面的探索，代表性的有：一是信息公開。如公布人大辦公室人員的電話，公布人大代表的姓名、單位、職務和聯系方式，建立人大代表與民眾的溝通渠道，收集民情民意，定期整理，集中解決。二是完善密切聯系選民制度。聘用社情民意聯絡員，發放社情民意聯系卡﹔人大代表聯系社情民意聯絡員，拓寬工作陣地，延伸工作手臂。三是創新民意聚集方式。人大代表通過“民意懇談會”、“社情民意站”等深入社區群眾，匯集選民意見，通過議案、批評或建議等形式，反映給地方政府，為政府決策提供信息參考。

（二）人民政協是我國唯一以界別為參加單位的政治組織。人民政協匯集了各界別的優秀人才，有廣泛的群眾基礎。他們圍繞地方發展的中心工作以及地方政府的重大決策，圍繞民眾普遍關心的熱點難點，深入調查研究，掌握各階層民眾的願望，形成各黨派、各界別的意見和建議，為地方政府科學決策提供高層次、跨學科、多方面的咨詢論証。因此，人民政協所提供的民意訴求，其質量和水平都相對較高，對保証地方政府決策的民主化、科學化具有重要意義。

（三）信訪制度是體制內最受群眾認同的輔助性民意表達通道。“信訪制度是指公民或組織在其合法權利受到各種公權力侵害致損時，選擇以書信、走訪等形式反應事實、表達意願、尋求補救，接受來信來訪的機關通過各種直接或間接的方式予以協調、督促和幫助，促成其獲得及時有效的權利救濟之法律制度。”在目前我國民意表達機制尚不健全、利益訴求多元化背景下，信訪制度仍是各階層尤其是社會弱勢群體的一條最便捷的制度性訴求渠道，是各階層利用率最高的民意表達通道之一。

（四）網絡表達是信息時代公民利益訴求的新渠道。網絡民意表達是基於互聯網技術的發展，公眾借助網絡對國家事務、社會問題自由地發表評論和意見，提出自己的訴求與主張的一種表達方式，是公民利益表達權在信息時代的表現形式，也是政府及其公職人員加強與民眾聯系的全新方式。隨著網絡化程度不斷加深，網絡表達和網絡政策參與持續高漲。地方政府應善待、善用、善管網絡輿論，通過網絡表達及時掌握民情、體察民意，了解真實的民眾情緒，推進決策的公開化、科學化、民主化，打造清正廉潔、務實高效的現代政府。

（五）現代媒體在反映民意中引導民意表達。媒體是信息傳播過程中從傳播者到接受者之間攜帶和傳遞信息的一切形式的物質工具，如電影、電視、廣播、印刷品（書刊、雜志、報紙）。目前，我國有2100多家報紙，7000多種期刊，4000多家電視台﹔擁有4億台使用中的電視機，電視觀眾達13億，其中通過電視了解新聞信息的更達到91%以上。計算機普及后，網絡媒體在計算機網絡中成為又一種新形式的傳播媒體。現代媒體在反映民情方面具有得天獨厚的優勢，它在參與社會生活中積極干預生活，具有表達意見、傳播信息、引導輿論及反映社意民情的功能，是影響國家政治生活、社會輿論和民眾情緒的重要手段。由於媒體所代表的輿論往往是公眾的意見而非某個人的意見，政府要了解民情，借助媒體是一條重要的途徑。

三、地方政府決策過程民意表達困頓的行政機制問題

隨著民主政治的發展，公民維護自身權益、參與公共政策制定的欲望日益增強，地方政府重視向公民提供意見表達的機會和渠道。但是，由於民意代表的權威性不足、政府回應機制的不健全、民意表達的效力不強等原因，現階段地方政府決策中的民意表達還面臨著諸多困難。

（一）地方人大的民意表達作用與其權威性地位不相稱。地方人大代表是體制內最具確定性的民意代表，公民希望自己選出的民意代表能夠反映問題、表達訴求，並監督問題的解決。然而，地方人大在對其職權的行使中，一定程度上還是象征意義的，真正反映民意的功能在實踐中還存在很多問題。

一是地方人大代表民意表達的真實性受質疑。地方人大特別是縣（市區）人大代表還沒有實行直選。一些人大代表候選人甚至是事先圈定的，公眾不能自由選出他們信任的代表。非開放式選舉產生的人大代表，其民意基礎如何，能否真正反映民情、民意、民生問題，表達公眾的呼聲，存在諸多疑慮。

二是地方人代會期間民意表達欠佳。一方面人大代表與會期間發言的機會少，對政府的批評會遭到多方面的限制。代表們對議案形成的作用少，對己形成的議案往往是高度一致的表決，很少有不同意見的爭論，難以表達各階層、各行業和各團體的不同訴求。這種機制下，即使有政協、基層民主自治作補充，公眾的意見依然難以輸入政府決策議程。

三是地方人大審議多、決議少且對決議的約束力不強。地方人大對本區域各項事業發展的重大事項和報告，審議后多以意見形式代替決議、決定。對要作出決議、決定的重大事項，許多代表缺乏研究和調查﹔有的應由人大審議決定的事項，有關部門不報經人大審議決定就部署實施。如地方財政預算，因缺乏必要的法律約束，執行結果常與預算出入甚大。除體制原因和法制不完備，地方人大對決定權的行使意識不強，主動審議決定重大事項觀念淡薄，人大代表業務水平不高，參政議政能力不足也是重要因素，造成了審議不嚴謹，決議不科學，執行無制約。

（二）地方政府決策中保障民意表達的價值取向偏離。地方政府是行政立法權和政策制定權的擁有者，部門自身利益的取向，往往會驅動政府各部門把制定公共政策當作謀取自身利益的機會。政府角色的錯位“部門權力化”、“權力利益化”、“利益法律化”問題。民意表達一旦制度化通道受阻，民眾就會選擇性地採取體制外表達方式。在利益差異顯性化的今天，建立和完善利益表達機制是政府職能轉換過程的當務之急。

（三）地方政府決策信息分配不對稱導致民意表達失真。信息時代打破了以往政府壟斷信息的格局，但政府把握著技術和信息的雙重優勢。先進技術強化了政府獲取信息的能力，為政府加強對信息的控制提供了支持。與政府相比，民眾個體獲取信息和駕馭信息的能力非常薄弱。大多數民眾沒有實際的行政經歷，沒有接受過針對性的訓練﹔大多數普通民眾的信息素養欠佳，在海量信息面前，不能對政治信息的真偽作出准確判斷，有時甚至還會對專家學者和權威的觀點深信不疑從而扭曲信息。

信息不對稱使民眾表面上擁有了大量的信息，但事實上民眾的思想卻被這些信息沖擊，以致在發表意見的時候人雲亦雲，影響了民意表達的真實性。在一些欠發達地區，還有因環境惡劣、信息閉塞、交通不便和技術落后等原因，同樣也會導致民意表達的失真。

（四）地方政府部門對民意表達的回應機制不健全。政府民意表達回應機制“是指政府能夠積極地對社會民眾的需求作出回應，並採取積極的公共決策措施公正、有效地實現公眾的需求和利益的公共管理過程”。近年來，與洶涌的民意表達熱潮相對應，一些地方政府的民意回應依然滯緩。決策過程中沒有政務公開和決策公示，政策出台后沒有決策回應﹔決策失誤沒有責任追究，政策執行越軌沒有監督和糾偏。地方政府回應機制的不健全，導致政府與民眾一系列的利益沖突，加劇了突發式、群發式等的體制外表達。這種現象在弱勢群體中表現得尤為明顯。生活在社會底層的弱勢群體，當其合理訴求難以得到政府的決策回應，常發生如靜坐、堵路、沖突等體制外表達。

四、構建地方政府決策過程有效的民意表達機制

保障政府決策過程充分的民意表達，地方政府要在尊重公眾的政策系統中主體地位基礎上，不斷完善以人大代表為主渠道的民意表達機制，加強民意表達的制度體系建設，提升民意主體的表達效能，增強政府民意回應能力。

（一）完善以人大代表為主渠道的民意表達機制。發揮地方人大的制度化渠道作用，應構建人大代表的立體民意收集機制，將整合的民意傳遞給地方人大常委會，搭建人大代表與選民相互聯系的通道。

逐步推進人大代表的職業化。目前除在地方人大常委會中任職的代表外，大多是兼職的，他們的精力主要集中在“主業”上，而履行人大代表這一職責的投入則相對較少。為加強選民與人大代表的聯系和溝通，在有條件的地區，可以借鑒試行中的黨代表常任制，有步驟地推進地方人大代表的專業化進程。擴大代表直選范圍，提高直選層次，增加信息公開力度，增強代表候選人的競爭性、完善制度約束機制來選舉敢於和善於表達民意、能監督民意落實的人民代表。

保障人大代表能充分闡述民意。改變在地方人代會上大多數人大代表只是“開會見面握握手，會中投票舉舉手，會散道別揮揮手”的尷尬局而，應努力為人大代表創造充分表達民意的制度平台，使更多的人大代表有充分的民意表達空間。

加強對人大代表的績效考核和監督。人民代表大會制度應建立剛性的約束制度，對代表是否表達民意、維護民利的職責進行考核，增強人大代表的選民意識和履職能力，杜絕一些人大代表“會而不議、代而不表”，“主觀不想說，心理不敢說，會上不會說”的現象。

（二）健全地方政府決策過程民意表達的制度體系。根據社會發展的新形勢不斷創新民意表達制度，彌補現有制度的不足和漏洞。制定規范網絡民意表達的相關制度，使網絡民意能夠發揮更大的作用﹔完善民意調查制度、信息公開制度、聽証會制度、協商談判制度、公民請願和公民投票制度等，保障地方政府決策過程民意表達﹔健全基層民主制度，細化各種聽証制度﹔創立公民參與立法制度、公民批評制度、建議制度和對公職人員評價與陪審制度等。

地方政府應發揮維護制度有效實施的主導作用。對“涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協商，廣納群言、廣集民智”。近年來，地方政府決策聽証已從物價、行政等領域擴大到土地規劃、衛生保健、環境保護等與群眾切身利益相關領域。如何加強對決策聽証各環節的管理，保証聽証參與代表的廣泛性、程序的公正性，已成為地方政府制度建設的重要課題。如較為常見的地方政府聽証會，會前准備要規范公告發布、証人的選擇和邀請、作証的形式及順序等。聽証過程對法定人數要求、是否公開聽証、証人的權利、証人介紹、証人宣誓和聽証記錄等，地方政府都需要研制具體的規定。

（三）拓寬地方政府決策信息公開的渠道。要規范電子政務，完善民意表達的功能。加強政府網站管理，加大信息資源的公開力度。要做好政府信箱、在線交流、公眾監督和參政議政等關涉民意獲取的欄目，推進電子政府建設和電子政務的發展。優化地方政府信息化環境。簡化信息傳遞層級，加快信息傳遞速度，提高決策信息的透明度。健全信息反饋機制，確保政府決策信息的清晰，減少信息失真，避免公眾信息接收過程出現偏差。

提高公民信息鑒別能力。公眾信息意識不強、信息能力不足，會影響其政策參與的熱情和質量。地方政府為使公民及時了解各項政策的制定和實施情況，應積極履行宣傳和教育的職能，引導公眾提高信息素養，正確解讀政策，判別政策決策過程的信息真假。同時，盡可能抑制虛假信息的影響和泛濫，確保公眾掌握信息的客觀、充分，以保障民意“訴求”的准確和恰當。

要促進和維護網絡民意表達。網絡改變了過去在官民之間實際存在的不平等話語權的狀態，顛覆了傳統的政府政治的隱秘和封閉，實現公民表達和言論自由。政府要通過網絡問政於民，更高效、更便捷、范圍更廣地搜集民意，提升執政能力和吸納民智的效率，為科學決策提供充分條件。

（四）增強地方政府部門對民意訴求的回應能力。要“堅持為了人民、依靠人民，誠心誠意為人民謀利益，從人民群眾中汲取智慧和力量”，地方政府要深入基層，傾聽民眾呼聲，反映民眾意願，使各項決策和工作符合實際和民眾要求。

加強政府與民眾的協商溝通。協商民主提倡的是公民與官員對共同關心的政策問題，可以進行直接的面對面的對話與討論。允許公眾對政府政策或即將出台的重大方案充分發表意見，政府對公眾的意見應給予認真的考慮。政府主動傾聽民眾的聲音，主動化解矛盾，以促進社會各階層利益的均衡表達與順暢溝通。要讓群眾了解政府的有關工作，把群眾的要求充分地吸收到決策中來，把群眾的創造、群眾的智慧吸收到決策中來，著力解決損害群眾利益的一些突出問題。

建設真正的民意型政府。民意型政府是以民意為主導的政府，即政府在充分吸納民眾意見的基礎上，制定各項政策和制度，並征詢有關民眾的意見﹔在執行中自覺接受有關民眾的監督，在群眾監督執行中完善各項制度。政府回應能力的高低，取決於公務員的素質。提高公務員素質，建立優秀、廉政、勤政的公務員隊伍，是增強政府回應能力諸多措施中重要的一環。

建立決策問責和糾錯制度。落實黨的十八大精神，逐步“健全質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度，”進一步加強“民主監督、法律監督、輿論監督，讓人民監督權力。”對決策、執行、監督這三個環節實行全方位問責，“凡是損害群眾利益的做法都要堅決防止和糾正”。要建立決策跟蹤和反饋機制，並將結果向社會公開，把行政決策實施后的評價與決策方案的修正結合起來，適時完善有關決策，及時補救或停止執行錯誤決策，最大限度地減少損失。