地方政府績效管理創新研究

[摘 要] 地方政府績效管理是時代社會變革的產物，是貫徹落實科學發展觀的需要，對於提高政府的效率和透明度，對於建立民主型政府、責任型政府等都具有非常重要的意義。地方政府績效管理作為一項世界性難題，一直是國內外各級政府、專家學者關注的焦點。本研究旨在對當前我國地方政府績效管理的現狀和問題進行梳理、分析和總結，進而為地方政府績效管理創新提出具有可操作性的對策和建議。

[關鍵詞] 地方政府﹔政府績效管理﹔創新

政府績效管理，就是對政府履行“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”等職能時所取得的成績和效益進行過程監控與結果評估的管理活動。加強政府績效管理，是深化行政管理體制改革的重要內容和轉變政府職能的必然要求。[1]當前，我國已把政府績效管理納入到重點研究領域當中。實現地方政府績效管理，在建設民主型政府和責任型政府、提高政府效率和透明度方面起到重要作用。

一、我國地方政府績效管理的現狀

改革開放以來，政府的行政效率問題一直備受關注。1980年，鄧小平同志就在《黨和國家領導制度的改革》等一系列講話中強調，要通過抓住機構改革和行政管理體制改革，來解決官僚主義帶來的機構臃腫、辦事拖拉、不講效率等問題。20世紀90年代以來，我國政府開始借鑒當代西方國家行政改革理論，逐漸引入政府績效管理理念。最初的政府績效管理主要集中在干部人事制度方面，法規性文件有中組部於1979年發布的《關於實行干部考核制度的意見》、1984年發布的《關於逐步推行機關工作崗位責任制的通知》以及1993年國務院發布的《國家公務員暫行條例》等，這些文件和法律為我國政府組織績效考核積累了一定的理論和實踐經驗。之后，各地政府開始積極探索績效評估，形成了各具特色的政府績效管理模式，如機關效能建設（在福建等地進行）和“萬人評議政府活動”（在南京等地進行）等。

自上世紀90年代政府績效管理理念引入到我國，目前，地方政府績效管理在我國主要經歷了局部性績效管理和全面性績效管理兩個發展階段。局部性績效管理階段的代表模式是“海南模式”，它主要是指在政府內部管理的核心環節——干部人事制度管理中推行績效管理，從而建立起能上能下、能進能出、充滿活力的用人機制。在全面性績效管理階段，績效管理不僅僅被引入到人事制度改革中，更被引入到政府管理的各項工作中，這一階段以“深圳—成都模式”為典型代表。當前我國正處於社會轉型加速期，傳統的政府管理已不能適應於新的形勢，其中最突出的表現就是行政審批制度。深圳市政府作為行政審批制度改革的先行者和引領者，其改革的精髓正是將績效管理引入到行政審批中﹔成都市政府則是將行政審批制度改革作為行政管理改革的契機，在行政審批制度改革中引入績效管理，將塑造績效導向型的地方政府做為改革目標，對政府管理的機制和模式做出了全面改革，並盡最大努力來解決三個根本性的問題——“管什麼、怎麼管、管得如何”。[2]隨著行政改革的不斷深入，我國政府在轉變職能、調整組織結構和改革行為方式的同時，開始引入績效管理。目前，我國政府績效管理仍主要以績效評估為基本內容，分為三種類型：普適性的政府績效評估、具體行業的組織績效評估和專項績效評估。採取的評價方法主要是目標責任制、社會服務承諾制、效能監察以及效能建設。[3]目前，我國政府績效管理改革已在各級地方政府和各個部門中逐步推行起來，並引起了全社會的廣泛關注。

二、我國地方政府績效管理中存在的問題

政府績效管理一直是國內外各級政府、專家學者關注的焦點，有效提升政府機關績效是大家共同的期待和訴求。目前，政府績效管理的理論研究和實踐在我國尚處於起步階段，有待進一步深入思考和研究，我國政府績效管理總體情況如下表所示：

                                                            表1 我國政府績效管理總體情況 

資料來源：曾狄. 政府績效管理創新及其基本原則. 四川行政學院學報，2004.5

總體而言，我國政府績效管理實踐存在的問題主要有：

第一，理論指導的系統性有待提高。近些年來，我國學者已經關注並開始研究政府績效管理，但由於起步較晚，且這一領域的相關學術文獻大都是從西方國家引入，針對中國實際情況進行的系統、全面和具有可操作性的研究成果尚不多見，以政府績效管理內涵和國際慣例為基礎，適合我國國情的完整、有序、切實可行的理論和方法體系更未建立。因此，我國政府績效管理的實踐帶有很大的盲目性，理論指導的系統性亟待提高。

第二，績效評估體系的科學性亟需加強。（1）評估結果的科學性有待提高。根據上文的論述，由於我國尚未建立起適合國情符合實際的完整、有序、切實可行的政府績效評估理論和方法體系，因此，在實際過程中，存在諸如多偏重經濟指標而忽略綜合的社會指標，多定性方法而少定量方法，指標權重確定不合理等問題，這都導致了評估結果缺乏一定的科學性。（2）存在重形式、輕效果問題。由於政府績效管理過程存在封閉性、神秘性，公眾與政府部門信息不對稱，無法參與評估，因此，很多“社會公開”、“公民參與”往往是一種形象工程，重形式、輕效果現象嚴重。（3）開展績效評估所需的配套措施不完備。一是評估維度體系不夠健全和科學，評估多以官方為主，且多是上級對下級的評估，缺乏對於政府自身內部的評估以及公眾對政府的評估﹔二是評估程序不夠規范，存在很大的隨意性，難以做到客觀、公正。（4）考核結果未起到應有作用。考核結果很多時候被認為只是一種“擺設”，大家往往認為績效考核的結束就是績效管理的結束，並不對考核結果進行分析並作出改進。

第三，績效管理制度平台有待完善。我國政府機構改革雖然都強調提高行政績效，但由於多處於自發和半自發狀態，尚未形成關於政府績效管理的整體思想體系，缺乏統一規劃和具體、可操作的政策性指導，因此往往出現上下級績效目標之間的關系不明，以致下級相關部門目標不明確，職責不清晰﹔評估的內容設計和評估構建等沒有客觀的衡量標准，幾乎都是基於政府自身需要而設定。

第四，績效計劃制定過程存在缺陷。（1）績效目標設置與組織核心職能不一致。由於政府部門績效管理目標設定往往存在依據諸如上級領導的偏好來設定績效目標、以“顯性”工作為核心來設定績效指標、部門主義突出等因素，績效目標設置與組織的核心職能往往出現偏離。（2）缺乏科學深入的分析。制訂目標時，由於忽視工作分析和崗位分析，也就缺乏科學細致的工作和崗位說明書，工作標准不具體，職責不明確﹔績效指標的設定過程中深度分析不夠，如缺乏對環境變量的思考或忽略對指標內在本質的探究等。（3）忽視績效溝通，缺乏廣泛參與。[4]一方面，政府部門的績效目標與計劃往往由上級部門和領導制訂，忽視了與公眾的溝通，缺乏公眾利益表達的制度性渠道﹔另一方面，政府部門和公務人員之間的雙向溝通也被忽視，這就使得績效期望與計劃目標或太高無法實現或缺乏一定的挑戰性，起不到激勵作用。

三、完善地方政府績效管理的對策建議

第一，建立健全科學的地方政府績效管理體系。效管理最終要用量化的綜合指數來反映政府部門的績效情況，因此必須要建立健全科學的政府績效管理體系。建立細致而完善的衡量指標，充分結合一切可利用的資源和途徑對政府績效予以考評，並對考評結果及時予以反饋，利於調動各地方政府、各部門及其工作人員的主動性和積極性。科學的績效管理體系應包括合理有效的績效考核指標體系與科學的績效考核程序和方法。一要運用科學的方法，堅持統一、規范的原則，制定全面而合理的考核標准，對政府部門及其人員的執行力、執行結果進行全面監測、考核分析和評價，創造新的更大績效，從而促進和改善執行力。二要根據不同的情況採取不同的績效考核程序和方法。“3E”（經濟性、效率性和效益性）考核法是目前相對來說較為科學的評估方法，因此，可根據政府組織投入與產出的可測量性，分別使用不同的績效考核方法：

表2：績效考核的方法

組織類型 產出 投入 績效考核的方法

類型I 可測量 可測量 標杆管理

類型II 可測量 不可測量 目標管理

類型III 不可測量 不可測量 360度考評法。結合專家、上級、同事、社會對政府職責完成情況的評價進行加權處理。

類型IV 不可測量 可測量 績效管理。以責任成本為中心，並通過預算約束實施績效管理。

第二，實現政府績效管理主體多元化。公民作為政府部門的服務對象，對政府的服務態度、服務質量以及服務水平，有著最直接、最真切的感受與最優先的發言權。現代國家強調建設服務型政府，政府部門的績效管理應該以公民為本位，建立健全公民參與機制，並積極引入媒體、專業化的社會評估機構等其他主體參與到政府績效評估實踐中，實現政府績效管理主體由單一政府向多元化主體轉變，一方面能使公民和其他參與主體可以從社會主人和服務對象的角度來對政府績效提出要求以及解決這些問題的具體方案和計劃，促使政府以實現民眾的需求為目標導向﹔另一方面也使政府猶如“玻璃缸裡的金魚”般隨時受到公眾的監督，以確保其對自己的行為和承諾負責。[5]

第三，重視全面績效溝通。全面而有效地績效溝通，既包括政府內部的溝通，還包括政府與公眾的溝通。政府與公眾間的信息交流與溝通包括兩個方面：一是政府部門向公眾傳遞與反饋諸如政府機構的組成、職能、政策與法規、辦事規程、重大決策過程等信息﹔二是公眾向政府部門傳遞與反饋諸如服務質量、種類要求以及服務滿意度等信息。要做到全面績效溝通，應當做好以下四方面：（1）在制定目標時要全面溝通，這既包括績效目標本身，也包括實現績效目標所需的支撐內容﹔（2）在績效實施過程中要特別注重溝通，這包括工作的進展情況、工作中出現的問題以及目標實施需採取的方法、措施等的溝通﹔（3）在績效反饋環節要進行全面溝通，這主要包括對評估結果的說明、對員工目標完成情況的說明以及對員工未完成目標所進行的原因分析等等﹔（4）績效改進溝通，這主要是針對不恰當的目標完成方式或工作人員自身的欠缺之處。在績效改進溝通中，領導者不但要與下屬進行雙向溝通，同時領導者也要注意進行跟進監督。

第四，強化績效考核結果的反饋與利用。績效管理以結果為導向，績效考核僅是績效管理的一個關鍵環節，並非最終環節，將考核的結果加以分析利用，真正發揮績效考核的作用之后績效管理才算完成。一方面，要將績效考核的結果不僅與工資待遇直接挂鉤，還要與評優、職務升遷等挂鉤，進而充分調動政府工作人員的主動性、積極性和創造性﹔另一方面，要將考核結果及時反饋給被考核者，使其獲得具有建設性和針對性的指導，並以此為依據做出相應的改進。隻有強化績效考核結果的及時反饋與正確運用，才能真正實現績效考核在績效管理中的重要作用。

第五，加強政府績效管理法制化建設。政府績效管理是一個涉及多環節復雜的系統工程，處理不當會造成績效目標的客觀性偏差，從而導致政府的職能發生錯亂，進而影響績效管理的長期發展。依法管理是現代政府行政改革的特點，也是全球發達國家普遍採取的一項措施，法制化應實現對政府行為的全面約束。加強政府績效管理法制化建設是開展政府績效管理的重要保証。在政府績效管理實踐中，應從以下幾個方面來加強法制建設：（1）從法律層面上確立政府績效管理的地位，保証政府績效管理工作的正常有序開展，提升政府管理水平。[6]（2）制定政府績效管理參與者行為規范，保持績效管理的客觀性和公正性。（3）制定政府績效評價法，使評估工作實現有法可依。評估者在對公共項目進行目標評估時，可根據政府績效評價法，對不同的評估對象和評估類型選擇不同的評估方法。隨著政府績效管理的理論和實踐不斷深化，使政府績效管理逐步走上法制化軌道，實現“有法可依、有規可循”，是保障其合法性和權威性，保証政府部門績效管理工作順利進行的重要途徑。

來源：《行政管理改革》