白秀平 白瑩
[摘 要] 近幾年，社會各界對城鎮職工養老保險制度改革的關注比較集中，圍繞應對“老齡化”、“城鎮化”問題，社會上對養老保險個人賬戶“空帳”、“實帳”、預期支付風險高低、退休年齡調整后延、養老服務模式創新等諸多問題展開了廣泛的討論，其中有一些偏頗認識，極易使不知情者過度憂慮形成負能量。澄清一些不客觀、不全面的認識，有利於進一步增強養老保險制度改革的社會凝聚力。
[關鍵詞] 養老保險﹔個人賬戶﹔支付風險﹔退休年齡﹔養老服務
一、關於個人賬戶“空賬”問題
近幾年，社會各方普遍關注養老保險個人賬戶“實賬”、“空賬”問題，期間提出了不少建設性意見，也出現了一些偏激認識和過度憂慮。有人甚至認為“空賬”就是職工繳的錢被挪用了,就是政府欠賬了、國家債務社會攤派了，等等。
首先要說明的是，個人賬戶是我國城鎮職工基本養老保險制度的重要組成部分，是用於記錄儲存職工個人繳納基本養老費（單位繳納劃入部分）的記賬憑証。職工退休時應領取的基本養老金由基礎養老金、個人賬戶養老金及過渡性養老金三部分組成。①個人賬戶記賬本息額大，退休時個人賬戶養老金就多。盡管基本養老金計發辦法多次調整改革，但個人賬戶在激勵職工早繳費、高基數繳費、不間斷繳費上一直發揮著十分重要的作用。
（一）初期制度設計個人賬戶就不可能是“實賬”
基本養老制度的籌資原則是“以收定支、略有節余”。新制度首先要用企業、個人繳費形成的當期基金收入，確保當期2533萬企業離退休人員基本養老金按時足額發放，同時還要積累基金解決163億的歷史拖欠。做實個人賬戶，隻要當期基金結余額等於或大於個人賬戶記賬額，即可做實個人賬戶。若按初期個人繳費11%的規模做實個人賬戶，至少要使39.3%的當期基金收入沉澱﹔即使按8%的規模做實，也要使28.3%的當期基金收入沉澱。如果改革初期就用這麼多的基金收入做實個人賬戶，除了再提高企業、個人繳費比例或財政大額補貼外，新制度是不可能正常運轉起來的，這絕對不是初期制度設計“略有節余”的概念。
（二）“空賬”運轉並未損害參保職工的利益
城鎮企業職工基本養老保險制度建立運轉近30年，個人賬戶基本上屬於空賬戶運轉，但參保職工達到退休年齡，都可按時足額領到基本養老金，沒有侵害過任何一位參保職工和退休人員的利益。近10年是養老保險制度大發展的重要時期，從2001-2011年的統計數據看（以下數據除特殊注明外，均出自人社部統計年報），全國參保職工人數增長105%，退休人員增長99%，基金收入增長593%，支出增長440%。個人賬戶資金主要參與了當期養老金支付，這是“隔代養活”理論在制度設計上的體現，不是挪用，而是使用。因此，大部分人認為個人賬戶只是個技術性問題，正像到銀行存款，老百姓並不盯著我的這筆錢在不在“金庫”，而是關心能不能按時兌取本息。養老保險制度是以政府信用做后盾的。對參保人員來講，個人賬戶記賬本息額度是本質性的利益數據，“空賬”、“實賬”並沒有多少實際意義。
（三）“做實”試點並未引起社會的積極回應
2006-2008年國務院批准人社部在13個省份開展了“做實個人賬戶試點”，資金由中央負擔75%，地方負擔25%，試行幾年后其他省份並未積極跟進，試點省份也沒有大的突破，個人賬戶做實試點並未引起社會的積極回應。
一是當期基金收支略有結余。中科院《中國養老金發展報告2011》披露，到2011年，全國養老基金結余總量已近2萬億元，扣除各級財政對養老保險累計補貼金額1.2526萬億元，養老保險依靠自身功能結余基金總額7400多萬億元。從理論上講，各級財政用於做實賬戶的資金都閑置起來了，這對處處等錢辦事的地方政府來講，實在難以保持持續注資的積極性。
二是對預期風險認識不統一。養老保險基金何時出現缺口、結存基金如何防止貶值，眾說紛紜。有專家認為，全國今后10年之內肯定不會出現收不抵支的問題﹔還有專家表示，近10年來，養老基金的收益率十分低下，年均不到2%，而2001-2012年的通貨膨脹率為2.47%，以此測算在10年間養老金的貶值損失大約高達6000億元。有觀點認為，注入資金用於培養經濟發展后勁比存在個人賬戶規避貶值風險意義更大，隻要國有資產實力雄厚了，什麼時候用錢都方便。
三是財政注入沒有形成良性長效機制。地方政府希望根據財政狀況確定資金積累速度﹔國家試點堅持按計劃走，地方嚴重受制於國家做實計劃規模。地方也未能形成省、市、縣三級財政良性籌資機制，有些領導認為將來的基金缺口問題會通過養老金全國統籌解決，現在拿錢地方吃虧。
2013年國家人社部領導在全國兩會上關於城鎮職工養老金當期收支不僅沒有缺口，還有較大結余的表態，對正確引導社會輿論發揮了重要作用。到2011年底，城鎮職工（企業、機關事業）基本養老保險個人賬戶記賬額為2.49萬億，如按基金收支結余和個人賬戶記錄額算大賬，個人賬戶實賬率為80.3%，若扣除同期財政資金，個人賬戶實賬率為30%。近30年的實踐証明，養老保險制度運行是健康的，社會各界對個人賬戶空帳運行是認可的。
二、關於預期支付“風險”問題
有人把眼前的“空賬戶”、未來的“老齡化”和西方國家金融危機、經濟持續低迷、養老費用負擔沉重等各種情況聯系起來，很為我國的老齡化問題擔憂。有人甚至測算出若干年后養老金缺口多少萬億，退休人員存在領不到養老金的風險，等等。因此，有必要澄清以下幾點認識。
（一）養老制度以確保養老金支付為使命
上世紀80年代中期，企業成為獨立承擔風險的市場主體，企業離退休人員養老金靠企業發放風險很大，老路子走不下去了。在這種情況下，全國展開了企業離退休人員退休費用社會統籌的試點，各省大都從縣級統籌做起，即在一個縣域范圍內，按統一口徑統計退休費用的總額，再除以各企業統一口徑的工資總額，計算出縣域范圍內企業的統一繳費比例，進而形成市、省和全國統一比例。新制度從試點之日起，就是以確保離退休人員養老金按時足額發放為使命的。
（二）制度設計了調控支付能力風險的“按鈕”
具體來講，政府可以根據基金運轉情況調整企業、個人繳費比例;可以保障費用足額征繳，即企業欠費不僅“清欠”，還要按日征收2‰的滯納金，企業破產還要另外再“清算”預期費用﹔可以適時調整領取養老金的條件﹔可以適時調控基金支出增長速度﹔還可以使用基金調劑功能，即當期不足支付的可動用歷年積累，區域不足的可以在縣、市及省份之間橫向縱向調劑。
（三）政府對支付能力承擔“兜底”責任
養老保險制度設定，當基金“入不敷出”時由各級政府“兜底”補助。政府“兜底”的手段辦法很多，包括當期財政注入﹔國有資本分紅注入﹔變現國有資產注入﹔發行政府債券注入﹔政府信用貸款注入等等，當然也包括啟動制度本身調控風險的多個“按鈕”等。
三、關於退休年齡標准“調整”問題
（一）我國職工退休年齡的演變
建國初期，政務院規定：“男60歲、女50歲退休。”1955年，國務院將國家機關中女性工作人員的退休年齡從50歲提高至55歲﹔1978年，確定干部“男60歲,女55歲退休”、工人“男60歲,女50歲退休”。
上世紀90年代中后期，為了妥善解決國有企業下崗失業人員的分流安置問題，國務院決定對111個城市的國有破產工業企業中距法定退休年齡不足5年的職工可以辦理提前退休。同時在政府機構改革、事業單位轉企、高級專家留任、地方干部任職等諸多方面曾有一些階段性、區域性的任職、內退、留任的年齡政策，大都在法定退休年齡5~10年之間浮動。
（二）部分國家地區法定退休年齡特點
在228個國家和地區中，有167個國家和地區規定了男性法定退休年齡。其中，60~65歲退休佔64.6%﹔55歲退休的佔19.76%。有129個國家和地區規定了女性法定退休年齡，其中60歲及以上的佔53.8%，55歲的佔35.33%。
總的情況看，越是經濟發達的國家退休年齡標准越高﹔男女退休年齡逐漸走向同一標准﹔提高法定退休年齡標准大都採用分步調整辦法。表1 世界經合組織部分國家法定退休年齡及擬調整標准表
（三）調整退休年齡普遍考慮的幾個因素
一是勞動者素質因素。健康水平、勞動能力和社會平均壽命是首要因素。建國初期我國人口平均壽命55歲，當時制定的退休年齡標准相對當時人均壽命顯然是較高標准。現在平均壽命74.38歲，比建國初期增長35.2%，但退休年齡標准仍保持建國初期水平，而且有些階段的實際退休年齡還低於法定標准。據2005年第五次人口普查數據顯示，目前退休人口的再就業率高達33%，充分說明中國退休年齡偏低的現實。
二是勞動力供求因素。建國以來我國勞動力供大於求的矛盾十分突出。為了確保職工隊伍和社會大局穩定，有些特殊時期還需要“父母內退子女頂替”、“中年為青年讓路”，這是中國“人口多、底子薄”國情決定的無奈選擇。今后我國勞動力供求關系將發生重大變化。中科院社保中心主任鄭秉文表示，“我國勞動年齡人口總量將從2010年的9.7億減少到2050年的8.7億，其中減少拐點將發生在2015年，屆時將從9.98億的峰值開始下滑，年均減少366萬人。”中科院數量技術分析室主任李軍表示，“預計到2050年，我國15歲到59歲勞動年齡人口將下降到7.1億，比2010年減少約2.3億元，2030年后，我國勞動力供給將出現嚴重不足。”盡管兩位專家的數據不一，但認定勞動力供給總量今后逐年回落是一致的。
三是社會養老負擔因素。社會養老責任不到位，必然會引起社會不穩定﹔社會養老負擔過重，必然要遲滯經濟發展。據中國老齡委朱勇介紹，到2020年，全國老齡人口將達到2.55億，佔全國總人口17.8%，到2050年，勞動力人口與老年人口比將由2000年10︰1下降到2.8︰1，社會養老負擔費用將十分龐大。
（四）我國調整退休年齡標准的基本路徑
綜合分析我國經濟社會發展的大趨勢，提高職工退休年齡標准是必然的。法定退休年齡標准應在勞動力供求關系和老齡化問題出現重大變化之前的2020-2030年之間規范成型。比較可行的調整路徑是，先把現在各種提前退休的“口子”統一規范到法定年齡標准上來。再設定提高3~5歲的彈性退休年齡，供勞動者自主選擇。進而逐漸以此為標准並爭取為社會廣泛接受，成為新的法定退休年齡標准。
四、關於養老服務“保障”問題
由於計劃生育政策和醫療科技進步、健康水平提高等多種因素的共同作用，今后我國非常多的“421”家庭將出現一對夫婦至少要照顧4~6個老人和1~2個小孩的局面。因此越來越多的人關注、焦慮未來養老服務的“保障”問題。
（一）養老保險制度要保障參保人員退休后的基本生活
凡是參加養老保險的人員，其基本養老金是完全可以保障其退休后的基本生活水准，這是制度設計的底線標准。隨著經濟社會發展，養老保險還要確保離退休人員及時分享到社會發展成果，近年退休待遇“八連跳”就是“補償”因素和“分享”因素的體現。城鎮居民、農村居民養老保險制度剛剛起步，政府補貼成分較多,計發待遇標准很低，保障生活由自己積存“家底”和養老金共同承擔。隨著制度進一步完善和國家經濟實力增長，這部分老年人口的養老金水平將會較大幅度提高﹔其他未參保人員，自身能力存在養老問題的，城鄉低保制度要負責“兜底”解決。所以，從籌資養老來講，我國已經有了較嚴密健全的制度保障，但目前的待遇差別較大，改革發展任務很重。
（二）養老服務由單位轉向社會
我國已經開展了企業離退休人員移交當地社會（社區）管理服務的改革，但短期內全部移交困難很大。主要是一些大企業所在的小城市（縣城）、小社區，社會管理服務能力遠遠低於企業的水平，目前隻從破產企業離退休人員移交社區管理服務做起。城鎮居民和農村農民的養老服務工作，目前仍需更多地依靠家庭，仍需用血緣親情、傳統道德、法律保護和政府支持等多種辦法做好老年服務，各級政府要支持老年服務事業的快速發展。
（三）養老模式將多樣並舉
今后一段時間，中國養老模式將充分利用政府、企業、家庭、個人等多方面的力量，在政府支持主導下，多種模式有機結合、相互通融、相得益彰。
一是居家養老模式。我國今后仍將以居家養老為主，這是中華民族“尊老”、“孝道”最傳統、最自然的養老模式。至於今后居家老人多的問題，完全可以通過社會化服務向家庭延伸得以解決。居家養老是政府投入少、社會效果好、老人幸福感最強的養老模式。政府要特別對居家養老家庭在購（建）房、醫療、生活補貼、社會化服務等方面給予更多的傾斜支持。
二是商業養老模式。這是按照市場機制運行的企業經營模式，老人可根據自身情況特別是經濟實力選擇不同檔次的社會養老服務。居家養老的老人，也可能適應子女工作和自身情況，階段性地選擇此種養老模式。此模式正在蓬勃興起，今后將應運而快速發展。
三是政府養老模式。這是社會保障制度的重要組成部分，孤獨老人、子女無力養活的老人及其他原因無力實現居家養老的，政府要通過建設敬老院（養老院），用政府資金實行生活、醫療及養老服務全部包下來的救助保障政策，幫助其安享晚年生活。這種養老模式隻能保障其基本生活、基本醫療需求，應該隻限於社會特殊弱勢群體。
四是自主（自助）養老模式。城鄉老年人大都喜歡獨立自居養老，大部分人隻有在喪偶、失能、疾病纏身或臨終關懷時，才需要完整的養老服務。中國鄉村規劃院院長李昌平提出了建設“養老村”的設想。他把“養老村”定位成介於養老院養老和居家養老之間的村社養老模式。核心是城市老人把財產優勢轉變為農村養老的消費優勢﹔農民把土地、物產、生態、勞動力等優勢轉變為服務養老的產業優勢，城鄉老人享受“養老村”的生活樂趣，農村勞動力得到為老人服務的就業機會，這樣一舉兩得，可有效解決“養老”和“三農”兩大社會問題。
五、關於“碎片化、一體化”改革問題
我國社會保險制度改革是在計劃體制和城鄉二元結構基礎上展開的，加之基層單位“摸著石頭過河”，頂層設計嚴重滯后，新制度建設一直處在瞻前顧后、求同存異、多頭兼顧、相互掣肘的艱難境地。現存制度的“碎片化”問題和今后“一體化”改革任務，都需要我們有高度清醒認識。
（一）“碎片化”問題
從社保覆蓋面上講，城鄉分割問題在制度設計、建設上表現得仍很嚴重，特別是養老保險一個險種五種制度，相互之間轉換過渡十分困難。即使在一種制度框架下，職工在不同區域轉換保險關系也很困難。一種制度內部在前期后期、老人新人和行業部門單位之間的制度銜接和利益過渡也十分困難。其他四個險種的制度改革方案也是在不同時期推出的，都具有不同的歷史痕跡，特別是“大鍋飯”機制和職業身份、城鄉差別的表現仍很普遍。
從基金統籌層次上講，各險種、各制度在不同區域、不同群體差異很大﹔基金運轉實行縣、市、省級統籌的都有，而且調劑辦法和標准差異更大﹔特別是條塊利益共享和風險共擔的科學運行機制還沒有規范成型。
從財政補助機制上講，縣、市、省、中央四級政府對如何補償歷史欠賬和應對預期風險，還沒有形成統一認識和規范制度。具體工作中有原則性政策，缺乏操作性措施，良性長效運行機制更無從談起。
這些以“碎片化”為主要特征的改革問題，首先是中國國情的復雜性決定的，更是國家層面統籌改革力度不足造成的。
（二）“一體化”改革重點
今后社保制度改革必須以黨的十八大精神和科學發展觀為指導，以“一體化”的指導思想強化頂層設計，凝聚共識，形成合力，爭取在以下幾個方面取得重大突破。
一是努力向全民保障過渡。要逐步使全體國民納入社會保障的制度之內，盡最大可能彌合各種鴻溝和差距，鼓勵更多的人參保繳費，享受社會保障帶來的幸福生活。這是我國走上全民共同富裕，經濟社會可持續良性發展軌道的制度性安排。對於特殊問題和歷史遺留問題都要放在這個大背景下進行討論，積極推動形成社會共識。
二是積極保障參保人員自主流動。隻有牢固穩定的社保關系做保障，勞動力關系才能活躍起來，勞動力才能夠在城鄉之間、事企之間、不同區域之間踴躍流動起來，經濟社會發展才能充滿生機和活力。社保制度建設必須服從服務於這個大趨勢。當前亟需在國家層面加強統籌管理，以促進社會保險制度的全國統一。要綜合運用各種手段，積極推開與社保各制度相匹配的其他改革，使之形成改革的合力，為完善社保制度和滿足參保人員自主流動提供制度保障。
三是基金籌集、監管和增值要有新突破。要在企業、個人、政府之間找到基金統籌的科學關系﹔在基金監管上確保萬無一失，以健全的制度取信於民﹔在政府對社會保障支付能力“兜底”責任上形成科學運行機制﹔在化解老齡化風險、控制基金貶值風險上找到有效的途徑。
中華民族繁衍生息、薪火相傳幾千年，各個歷史時期都客觀存在養老問題，但各個歷史時期均未因養老問題阻止歷史車輪的滾滾向前。在中國特色社會主義大家庭中，老齡化帶來的一系列社會問題都將得到妥善解決。
來源：《行政管理改革》
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