高培勇：以營改增深化財稅體制改革

營改增，通俗的解釋就是把現行的營業稅改變為增值稅。在經歷了一年零七個月的局部試點之后，這項改革於今年8月擴展至全國范圍。從表面上看，它只是一個稅種或者一個稅種中的稅制構成要素的變化調整，但深入一層看，它實際上具有牽動財稅體制改革的特殊威力。

如果不出大的意外，到2015年，全部營業稅都將改為增值稅。隨著作為地方政府主體稅種的營業稅的消失，地方財政收支體系將面臨極大的沖擊。雖然目前拿出了配套性的辦法，也就是將改征為增值稅轉由國家稅務局征收的那一塊營業稅收入如數返還給地方政府，但它本質上屬於一種變相的中央財政轉移支付。作為一級政府財政的基本內涵，就在於它必須具有相對獨立的收支管理權和收支平衡權。這兩個要素缺少任何一個，都不能構成一級政府財政。所以，從表面上看問題解決了，似乎並未影響地方財政的正常運轉，但是倘若此種安排長期化甚至於體制化，地方財政就有可能出現“花多少錢、給多少錢”的局面。所以，我國的地方財政體系必須重構，其中最基本的就是重構地方的主體稅種。

當營業稅全部改為增值稅以后，營業稅和增值稅兩個稅便合並為一個稅種了。目前，增值稅收入佔全部稅收收入的40%左右，營業稅收入佔全部稅收收入的15%上下，它們分別屬於我國現行稅制體系中的第一和第三大稅種。二者合並之后，增值稅的比重將超過55%。為防范可能出現的財政收入體系風險，作為一個補充措施，有必要調整增值稅的稅率，使增值稅和營業稅合並之后增值稅所佔的份額不至於急劇增加。財政收入一方出現如此的變化，財政支出一方則不會相向而行。因為，除非受戰爭和特大自然災害影響，正常年間的財政支出規模往往是擴張的。能夠有所控制的，主要限於它的增量或增幅。財政收支之間的差額用什麼辦法加以填充呢？通過現行稅制的結構性調整，增加直接稅是一個可取的辦法。而由此帶來的直接稅建設的提速和直接稅在全部稅收收入中比重的提升，對經濟社會運行將具有深遠的影響。

隨著營業稅和增值稅收入歸屬及其征管格局的打破，現行分稅制財政體制的基礎也會動搖。與之相對應，所謂“財權與事權相匹配”或“財力與事權相匹配”的分稅制原則，也就有了重新審視並布局的前提和必要﹔以中央轉移支付為主要平衡器的現行分稅制財政體制，也就有了在制度上和操作上重新討論並設計的前提和必要﹔以國、地稅分設為主要特點的現行稅收征管格局，也就有了重新考量並調整的前提和必要。由此，整個中央和地方之間的財政關系以及整個中央和地方之間的行政關系，也就有了重新界定並規范的前提和必要。

財稅體制具有綜合性，它既是政府活動的基礎，又是連接政府和家庭、企業的紐帶。故而，發生在這一領域的任何改革事項都會影響整個經濟領域。

（作者為中國社會科學院學部委員、財經戰略研究院院長） 

《 人民日報 》（ 2013年09月02日 07 版）