找准進入審批放權邊界的切入點

（一）建立適合政府改革目標的決策機制

審批放權需要進一步解放思想，進一步完善決策模式。更要進一步研究不論是政府投資項目還是社會投資項目的決策模式問題。例如，“企業投資在非主要河流的小水電項目”由國家發展改革委下放給地方政府投資主管部門，這不是問題的關鍵，關鍵是涉及環境生態及土地利益關系的各個利益主體參與決策和利益協調，使最終形成的方案可以為各方都接受，使項目實施順利，不引發群體事件。在中央和地方關系上，例如涉及到基我公共服務均等化，要建立中央政府、地方政府之間的協調協商機制，以澳大利亞為例，聯邦基金委員會根據前一年固定的人均稅收來計算轉移支付基金。基金的規模和增長由每年的總理會議根據宏觀因素、聯邦、各州的情況來確定。澳大利亞擁有一個非常復雜的均等化體系，這個體系依賴於財政收入和財政支出需求，其計算依賴於三個變量：人均財政收入的能力、人均支出需求、循環計算的專項基金的人均不同數額。聯邦基金委員會組織各州代表審議計算結構，然后遞交最終建議給聯邦內閣審議。聯邦內閣通常根據自己掌握的財政需求和財政支出等信息作出修改，每年的部長會議做出最終決定。

（二）對政府服務進行全面細致分類

要建設服務型政府，首先要對服務進行全面研究和分類，區分哪些是需要政府財政支持、哪些需要政府直接生產、哪些可以通過市場提供、哪些可以通過志願生產。對於通過政府財政支持的也需要進一步分類，比如政府財政支出、稅收減免、聯合生產、其他公共資源的投入等﹔對於政府直接生產的也需要進一步分類，比如治安等﹔對於市場生產的也要深入研究，比如政府特許經營、社會經營、社會金融、公私合作伙伴﹔至於志願生產需要進一步研究志願服務、慈善捐贈等。這裡要特別注意，政府生產、市場生產和志願生產的界限隨著經濟社會發展，其界限越來越模糊，也越來越密切。除政府必須提供的基本公共服務外，在對各類基本公共服務分類和定性的基礎上，充分發揮合同外包、聯合生產、合作生產、志願生產等體制機制的積極作用，在完善體制機制的基礎上，創造社會組織參與基本公共服務供給的積極性和創造性，推動社會組織發展壯大﹔在完善體制機制的基礎上，調動企業的積極性和創造性，積極履行企業的社會責任。

接下來還要研究如何決定由哪些組織提供哪些服務，包括提供哪些服務、服務數量、服務標准，如何根據財政公平原則決定財政支出，如何制定居民接受服務的標准和規則以約束居民消費公共服務的個人行為，如何根據財政預算和服務類型選擇公共服務的供給者，這是最為關鍵的。　

（三）建立和完善自上而下和自下而上有機結合的評估體系

僅僅自上而下考慮問題，會忽視居民和社區的利益偏好、基層特殊環境和問題，會使社區和居民的需求難以滿足。比較好的辦法是，自上而下與自下而上的有機結合。例如，政府購買服務，合同外包既然是政府授權的，行政機關必然有責任對服務業企業和社會組織進行監督和管理。在合同外包過程中，一定要明確政府和外包企業與社會組織的界限，明確約定公共服務的范圍，避免企業或社會組織越權。要建立健全評價規范和行業法規;著手調研和建立建設項目的評價篩選模型;建立評價的后評估規范;加強社會影響評估規范;加強就業評價方法研究，逐步引進先進的評級方法，開展就業影響評價有效性研究，發揮其決策作用。不斷提升政府相關人員的知識和專業化水平。基本公共服務創新需要學習型政府和學習型公務員隊伍。

以政府購買服務為例，在我國，政府購買服務尚處在探索階段，很多配套政策還不完善，諸如，外包企業或社會組織的准入門檻尚不明確，第三方評估體系也沒有建立起來。要進一步制定政策，明確外包機構的資質，細化外包機構的選聘標准，加強對外包機構的全程監管，加大對外包機構違法的懲罰力度，提高違法成本，完善對外包機構的考核機制。

作者單位：國家行政學院決策咨詢部

（來源：中國發展觀察）