內容提要：行政事業單位的養老保險制度一直是我國社會保險制度改革的薄弱環節，本文圍繞如何構建行政事業單位養老保險制度提出一些個人的看法和建議。首先，構建行政事業單位養老保險制度具有緊迫性。不僅是行政事業單位的地位和作用決定的，也是城鎮社會保險制度的統一性和社會性決定的，還是行政事業單位職工的迫切要求。當前我國行政事業單位養老辦法存在單位和職工依賴財政、行政事業單位與企業基本養老保險制度不統一和分配不公平、行政機關和事業單位在社會保險制度建立上不公平初現端倪、因行政事業單位養老保險制度建立滯后帶來債務負擔加重等問題，亟待建立統一的養老保險制度加以消除。當務之急就是按照“基本養老保險加職業年金”的模式，建立行政事業單位養老保險制度。文章就如何構建行政事業單位基本養老保險制度和職業年金制度提出了一些針對性和可操作性的建議。

在當前推進新農村建設的熱潮中，大家普遍認為建立健全農村社會保障制度是其中的重要內容，甚至不少人提出實現城鄉社會保障制度一體化，首當其沖是逐步實現城鄉養老保險制度的統一。筆者認為，提法雖然沒錯，就建立健全我國社會保障體系而言，最為迫切的還是實現城鎮職工統一的社會保障制度，然后才能談得上建立農村社會保障制度。其中最為關鍵的首先要構建行政事業單位養老保險制度，如果城鎮職工養老保險制度還沒有健全和統一，就先搞農村養老保險制度建設，似乎有點本末倒置，不符合我國社會保障制度的現狀。因此，本文就如何構建行政事業單位養老保險制度談幾點個人的看法。

一、構建行政事業單位職工養老保險制度的緊迫性

1．行政事業單位職工是城鎮職工不可分割的重要組成部分。按國家統計局2004年統計，2004年我國城鎮職工總人數26476萬人，其中黨政機關職工1066.5萬人，事業單位職工2658.8萬人，佔城鎮職工總數的14.07%。可見，行政事業單位職工是我國城鎮職工的重要組成部分。由於行政事業單位職工在國家行政機關和各種事業單位工作，參與國家重大方針政策的研究制訂，在國家社會經濟生活中發揮主導作用。因此，城鎮任何一項社會事業離開行政事業單位職工的參與，都是不完全的，也缺乏可持續性。城鎮社會保障事業的發展和制度的建立更是如此。

2．城鎮職工養老保險制度的建立離開行政事業單位職工的參與，就是不完整的和非社會性的。上個世紀八十年代，我國著手社會保障制度的改革，當時就是從改革國有企業職工養老保險制度起步的，初衷是解決國有企業離退休負擔畸輕畸重的問題，搞活國有大中型企業。企業職工養老保險制度幾經變化，從社會統籌階段發展到“社會統籌與個人賬戶相結合”階段，再發展到目前的“社會統籌與個人賬戶分賬管理”階段，無論對於八十年代解決國有企業養老負擔畸輕畸重的問題，還是九十年代國有企業減員增效和經濟結構調整都發揮了巨大的促進作用。但是，隨著黨的十四屆三中全會提出在我國建立社會主義市場經濟體制以來，養老保險制度僅局限於國有企業的缺陷日益暴露出來，出現了不同所有制企業間因養老負擔的不公平競爭問題，同時也因為覆蓋面小而使企業養老保險制度的可持續性大打折扣。況且近幾年因為國有企業減員增效和結構調整帶來的大量企業破產倒閉，使得目前國有企業職工繳納養老保險費的人數大幅下降，而且因為養老保險隱性債務和提高養老金水平，使企業基本養老保險收支過早地出現了赤字和缺口。可見，城鎮職工基本養老保險制度離開行政事業單位職工的參與就是不完整的，而且由於局限於企業不能體現社會性和公平性，使企業基本養老保險制度的可持續性受到嚴峻挑戰和考驗，客觀上要求我們盡快建立城鎮行政事業單位基本養老保險制度，並盡快納入城鎮職工統一的基本養老保險制度中。

3．建立行政事業單位職工養老保險制度是廣大行政事業單位職工的迫切要求。城鎮企業職工基本養老保險制度的建立和改革已經歷了20年的時間，無論是制度還是資金儲備都日益成熟，企業職工養老由過去企業負擔逐步轉變為由社會和國家負擔。但是，行政事業單位職工基本養老保險制度一直沒有受到重視，原因主要是長期由財政撥付經費，行政事業單位離退休干部待遇沒有降低，甚至隨著行政事業單位職工調整工資水平還有所提高。但是，隨著人口老齡化問題的日益突出，行政事業單位離退休職工日益增多，傳統的由財政供應離退休費的方式受到懷疑，離退休干部擔心未來養老金（離退休費）是否能保証，在職干部職工因為沒有建立基本養老保險制度擔心退休后的養老金能否有保証。盡管近年來我國財政收入出現了較快增長，但是財政承擔的支出任務也越來越重，財政赤字仍然較大，政府財政能否保証未來每年行政事業單位職工日益增長的離退休費發放受到懷疑，至少不能從制度上保証離退休職工養老金的發放到位。正是這些擔心，使廣大行政事業單位職工迫切要求建立基本養老保險制度，讓他們在未來保証養老金發放上吃上“定心丸”。

二、當前行政事業單位養老辦法存在的問題

1．財政包攬行政事業單位離退休職工養老金發放，使行政事業單位產生嚴重的依賴思想。長期以來，國家把養老保險制度改革的重點一直放在企業，而行政事業單位基本上沿襲了傳統的由各級財政供給離退休職工養老金的做法。理論界也有不少人認為，行政事業單位無需建立專門的養老保險制度，原因是建不建立養老保險制度，都是由財政供應經費，國外也有類似的做法。這種做法容易使行政事業單位產生嚴重的依賴思想。表現在：一是單位嚴重依賴財政，行政事業單位盲目進人，造成人浮於事與人才浪費並存。由於行政事業單位所有經費依賴財政撥款，單位領導對“該進什麼人，進多少人”把關不嚴，甚至出於權利的需要，盲目進人，“韓信點兵，多多益善”，造成多數行政事業單位人員與人員經費的“雙膨脹”，人浮於事與人才浪費並存的現象。二是職工嚴重依賴單位。由於職工的工資、福利以及離退休后的養老金、醫療費等均依賴單位提供，一旦進入一個單位容易形成終身制，不能隨意流動和選擇，哪怕專業不對口。因為行政事業單位至今沒有建立養老保險、醫療保險制度，職工離開單位也帶不走相應的社會保險手續，從制度上固化了人才和勞動力的流動，職工也安於依賴單位的現狀。

2．行政事業單位與企業在養老保險制度上各行其是，加劇了分配上的不公平，也有違市場經濟的要求。我國企業養老保險制度建立和改革已進行了20年，而行政事業單位的養老保險制度仍沿襲傳統的財政供給制。據有關資料統計，現在企業離退休職工的養老金待遇與行政事業單位職工的離退休待遇相差2—4倍，甚至還多，帶來了企業與行政事業單位職工離退休待遇的不公平，不僅導致企業離退休職工的不滿，也帶來了新的就業不公平，年輕人寧願到行政事業單位就業，也不願選擇企業就業。同時，由於行政事業單位沒有建立養老保險制度，影響了企業養老保險制度的覆蓋面。2005年參與企業基本養老保險制度的職工為1.74億人，佔全國城鄉勞動力總數的13.4%，遠沒有達到國際勞工組織規定基本養老保險覆蓋面20%的目標，在一定程度上影響企業基本養老保險制度的可持續性。而且企業與行政事業單位在養老保險制度上各行其是和不公平待遇，也不符合市場經濟的統一性和社會性的要求。基本養老保險制度從產生的那天起，就是為了保障每個公民在應對老齡化風險和基本生活的保障上享有來自國家、社會所給予的平等權利，為企業競爭和勞動力就業競爭提供公平的市場競爭環境。不公平的基本養老保險制度不僅破壞了本身的統一性，也違背了平等應對市場風險的初衷。

3．行政機關與事業單位在社會保險制度的建立上不公平端倪初步顯現，引發行政機關和事業單位職工的社會保險制度和待遇的差別，分配的不公平必然引發新的社會矛盾。行政機關公務員工資改革進行了幾次，每次都有較大幅度提高，而事業單位則要求仿照公務員工資改革的要求“自費改革”，有收入來源的事業單位工資改革跟上了，沒有收入來源完全依靠財政撥款的事業單位職工工資或者小幅調整，或者“原地踏步”，工資改革加劇了兩者的分配差距。在社會保險制度的建立上，公務員已經建立了補充醫療保險制度，事業單位職工則沒有任何相應改革。養老保險制度的建立上，有些主管部門提出公務員與事業單位職工區別對待，公務員基本養老保險制度仍沿襲傳統的財政供給制，事業單位職工納入企業基本養老保險制度范圍。顯然，公務員與事業單位的基本養老保險制度及其他社會保險制度的差別開始顯現。事業單位成為“被人遺忘的角落”。

4．行政事業單位養老保險制度改革大大落后於企業養老保險制度的改革，巨大的改革成本誰來承擔？眾所周知，我國企業養老保險制度經過20年改革已初步形成“基本養老保險+企業年金”的復合式養老保險制度，目前基本養老保險“個人賬戶”已產生約8萬億 的隱性債務，還不包括最近因提高養老金支付標准所產生的債務。要健全市場經濟體制，必須有一套統一的社會保障制度，行政事業單位養老保險制度遲早都要建立，早建立職工早繳費，“個人賬戶”的隱性債務就會少一塊﹔晚建立，隱性債務就會多一塊，而最終都要通過財政投入和社會籌資彌補。按照目前企業養老保險制度所產生的隱性債務推算，行政事業單位建立基本養老保險制度所產生的隱性債務規模預計在4萬億元左右。如果不盡早建立制度，職工及早繳費，隱性債務數字還會擴大。

三、建立行政事業單位職工養老保險制度的初步設想：基本養老保險+職業年金

（一）關於行政事業單位基本養老保險制度的構想

1．覆蓋范圍（參與對象）：各級政府行政事業單位職工，包括差額預算管理的事業單位職工。

2．繳費基數：行政事業單位職工工資總額，包括各種津貼和工資性報酬。單位以每月單位職工工資總額為基數，職工以當月工資總額為基數。

3．繳費率：單位繳納工資總額的15%，職工個人繳納工資總額的8%。

4．社會統籌基金：單位繳納的部分完全進入社會統籌基金，用於發放職工個人的社會性養老金和社會養老金調劑基金。

5．個人賬戶基金：職工個人繳納部分全部納入個人賬戶基金，實行完全積累。隻有達到離退休年齡時，才能按月發放給職工個人。

6．基本養老保險基金的征繳和監管。由各級政府勞動社會保障部門的社會保險經辦機構負責征繳，或由國稅部門代征。凡是參加行政事業單位基本養老保險的單位和個人，都必須按時足額繳納基本養老保險費﹔對拒繳和瞞報、少繳基本養老保險費的，要依法處理，做到應收盡收。基本養老保險基金要納入財政專戶，實行收支兩條線管理，嚴禁擠佔挪用。要制定和完善社會保險基金監督管理法律法規，加強基金安全性的監管。

7．基本養老保險基金的計發。凡是新制度實施后參加繳費、繳費年限達到30年的人員，退休后按月發給基本養老金。基本養老金由基礎養老金（也稱社會養老金）和個人賬戶養老金兩部分組成。基礎養老金月標准以當地上年度在崗職工月平均工資和本人指數化月平均繳費工資的平均值為基數，繳費一年發給1%﹔個人賬戶養老金月標准為個人賬戶儲存額除以計發月數，計發月數按職工退休時城鎮人口平均預期壽命、本人退休年齡、利息等因素確定。新制度實行前參加工作的“中人”和已經離退休的老人，可以視同繳費年限，並制訂專門的養老金發放辦法。

8．基本養老金正常調整機制。根據職工工資和物價變動等情況，適時調整養老金發放標准，調整幅度可以按當地城鎮行政事業單位在崗位 職工平均工資的增長率和物價上漲幅度的一定比率確定。但必須報勞動保障部、財政部批准。

9．統籌層次：行政事業單位基本養老保險基金由國務院委托勞動社會保障部統一管理，不再實行省級統籌，但需建立全國養老保險基金調劑制度。基金可由國家稅務部門代征，繳入中央國庫。中央財政和勞動社會保障部按各省已到退休年齡的參保對象人數和發放標准，向省級社會保險基金經辦機構劃撥基本養老金發放額度。

10．社會化發放。充分利用已經建立的企業基本養老保險基金社會化發放網絡，由銀行、郵局、社區共同組成的社會化發放機構統一發放。社會化發放辦法由勞動社會保障部統一制訂和實施。

（二）行政事業單位職工職業年金制度的構想

職業年金是行政事業單位及其職工在依法參加基本養老保險的基礎上，在國家政策引導下自願建立的補充養老保險制度。

1．建立職業年金的條件：依法參加基本養老保險並履行繳費義務的行政事業單位及其職工，且具備相應的經濟負擔能力。

2．建立職業年金的單位應由職工代表大會或工會集體協商和討論，並通過年金方案和實施辦法。

3．職業年金方案應包含的內容：參加人員范圍﹔籌集資金方式﹔基金管理方式﹔計發辦法與支付方式﹔支付職業年金的待遇及條件﹔組織管理和監督方式﹔年金管理機構的職責﹔中止繳費的條件﹔年金投資和增值的方式及投資回報的約定﹔其他雙方約定的事項。

4．職業年金由單位和職工個人共同繳納，單位繳費列支按國家規定執行，職工個人繳費從單位的工資中代扣。

5．繳費率：單位繳費可按單位職工工資總額的6—8%計算，職工個人繳費按當月個人工資總額的2—4%計算。

6．職業年金管理：實行完全積累，採用個人賬戶方式管理﹔單位繳費和職工個人繳費按月計入年金個人賬戶﹔單位或部門成立職工職業年金理事會，由理事會負責征繳、運營單位職業年金﹔職業年金按國家規定委托有關金融中介機構投資運營，投資收益除扣除一定比率的管理費用外，並入職業年金，定期分攤到職工個人賬戶。

7．職業年金的領取與繼承：職工達到國家規定退休年齡時，可從職業年金個人賬戶中一次或定期領取，未達到退休年齡不得從個人賬戶中領取資金。職工或離退休人員死亡后，其職業年金的個人賬戶余額由其指定的受益人或法定繼承人一次性領取。

8．職業年金的監管：單位職業年金由單位職工代表大會或賦予監管職責的工會，負責監督職業年金的收繳、發放、投資運營、收益分配等。各級政府的勞動社會保障部門建立行政事業單位職業年金監管機構，依照國家有關法律對職業年金全過程實行監管，可以臨時抽查和定期檢查，確保職業年金的安全。

（三）應注意的幾個問題

1．行政事業單位基本養老保險繳費率設計為23%的原因：目前世界各國養老保險繳費率都未超過20%，我國企業基本養老保險繳費率28%明顯過高，容易加重企業負擔，也容易產生企業欠繳、拒繳現象，未來也需要降低﹔沒有低於20%，而達到23%的繳費水平，考慮了我國基本養老保險制度建立初期會產生數額較大的隱性或顯性債務，也考慮了未來15年是我國老齡化迅速提高的時期，養老金需求量越來越大的因素。

2．行政事業單位職業年金繳費率設計為8—12%的原因。這是根據職業年金在職工個人養老金應佔的份額和地位決定的。按照制度設計，基本養老保險制度所提供的基本養老金應達到個人養老金的50—60%，企業年金或職業年金制度所提供的補充養老金應佔到個人養老金的20—30%。因此，職業年金的繳費率也應保持在基本養老保險繳費率的50%左右。

3．設置行政事業單位職工養老保險制度過渡期。行政事業單位建立基本養老保險制度和職業年金制度需要一定時期才能趨於完善和成熟，在這個過渡期可以多從制度建設和管理上下功夫，實現行政事業單位養老保險制度的平穩運行。同時，目前企業職工基本養老金水平與行政事業單位職工離退休工資水平存在較大差距，盲目地、過急地將行政事業單位養老保險制度與企業養老保險制度合並運行，會加大制度摩擦和分配矛盾。再次，企業年金制度還剛剛起步，職業年金制度還未建立，在補充養老保險制度不能有效發揮作用的情況下，放慢企業基本養老保險制度與行政事業單位基本養老保險制度並軌的時間，有利於未來城鎮基本養老保險制度的統一。我認為，過渡期可以設計為5—10年。

4．盡快推動行政事業單位基本養老保險制度和職業年金制度的建立，為建立城鎮統一的基本養老保險制度和有差別的補充養老保險制度奠定良好的基礎。現在不少人急於推動城鄉養老保險制度一體化，如果城鎮職工還沒有建立統一的基本養老保險制度，去談城鄉統一的基本養老保險制度為時過早，況且我國城市職工和農民收入水平存在很大差距，而農民和有勞動能力的農民佔總人口以及總勞動力人數的70%，當前不具備建立統一的城鄉基本養老保險制度的客觀條件。在我國基本實現農村城鎮化，基本消除城鄉差別，至少還要50—100年。當務之急就是盡快推動行政事業單位建立基本養老保險制度和職業年金制度，為建立統一的城鎮基本養老保險制度奠定基礎。（2006年）